農村征地制度改革的幾個建議

土地改革：同地同權還是二元并行

戶籍制度改革、土地制度改革等是新型城鎮化的核心，而并非一些市場人士所說的大型投資型城鎮化。在當前新型城鎮化熱潮之下，可能會出現大量投資資本轉向二三線城市或小城鎮攻城略地、圈占耕地等現象。在此背景下，土地制度改革尤其是征地補償制度的進一步完善，切實保護農民的利益尤為重要。新型城鎮化背景下，要使放棄農村土地的農民獲得城市市民的同等待遇，事關城鎮化改革的成敗。

城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農村居民的住宅不能賣給出價更高as的城市居民。這是明顯的所有制歧視

非公益性征地違反憲法，侵害農民的土地權益。各級政府無論是出于公共利益的需要還是非公共利益的需要，只要城市建設需要占用農村土地，一律通過行政性征地方式把農村集體土地變成城市國有土地。由于征地補償過低、安置不到位，三無農民大量增加，擴大了城鄉居民收入差距。

城鄉建設用地同地不同權、不同價，堵塞農民財產收入來源。用于商業開發或轉變為城市建設用地，必須通過行政性方式首先變成國有土地，這就造成農村集體建設用地與城市國有建設用地同地不同權、不同價，堵塞了農民獲得土地財產收入的源泉，剝奪了農民分享工業化、城市化帶來的土地增值的權利。

農村征地制度改革的頂層設計

第一，修憲或釋憲：消除征地制度的二律背反。我國《憲法》有關土地所有制和征地制度的規定存在著二律背反。一方面，《憲法》規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為（即把農村集體所有的土地轉變為國有土地）來滿足；而另一方面，《憲法》又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地實行征收或征用。很明顯，要滿足前一種要求，就會違反后一種規定；而要堅持后一種規定，又不能滿足前一種要求。

要消除上述二律背反，必須在堅持公益性征地原則（這是市場經濟國家通行的一般原則）的前提下，允許城市國有土地和集體所有土地并存，從而在禁止非公益性征地的同時，允許農村集體建設用地進入市場，建立城鄉統一的建設用地市場。

考慮到近期尚不具備修憲的可能，可以由全國人大常委會對憲法的相關條款作出新的解釋：所謂城市的土地實行國有，僅僅是就1982年憲法公布時城市存量土地而言的；此后城市建設需要占用農村土地，只有公益性用地才能征收為國有土地，非公益性用地可以通過市場使用集體土地。

第二，修改《土地管理法》。嚴格界定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將《土地管理法》第六十八條改為：國家為了公共利益的需要，對農村集體土地的所有權和城市國有土地的使用權可以依法征收（或收回）并給予合理補償。有關公共利益需要的規定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》。

取消《土地管理法》第四十三條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”取消第九十五條第二款：“商品住宅建設應當使用國有建設用地。”既然允許農村集體建設用地在符合城鄉統一規劃的前提下進入市場，城市建設（包括商品房開發）就未必一定要使用國有建設用地。

取消《土地管理法》擬增加的第九十條：“宅基地只能分配給本集體組織成員。”國有土地的使用權可以有償轉讓給私營企業甚至外資企業使用，這絲毫沒有改變國有土地的性質，為什么集體所有的宅基地（或更一般的建設用地）不能有償轉讓給集體所有制成員以外的個人或企業使用呢？

第三，修改《城市房地產管理法》。作為我國土地上房屋資產的國家正式法律制度，《城市房地產管理法》僅僅只對城市規劃區國有土地范圍內房地產開發用地的土地使用權獲取，和房地產開發、交易、管理進行了規定，對集體土地范圍內的房產權利沒有進行任何的法律設定。

建議將其中第八條修改為：“建設用地使用權出讓，是指國家或集體將建設用地土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家或集體支付建設用地使用權出讓金的行為。”

取消第九條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓。”

第四，修改或取消國務院及所屬部門的政策條例。取消國務院和有關部門禁止城鎮居民到農村買房的規定：農民住房只允許賣給本集體土地所有制成員。禁止城鎮居民到農村買房或購買宅基地建房，既限制了城鎮居民居住和遷徙的自由，又堵塞了農村居民獲取財產收入的渠道，也不利于城鄉居民的文化交流與社會融合。這是明顯的身份歧視。

城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權可以出租、抵押、繼承和轉讓，而農村居民的宅基地（使用權）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉讓，城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民。這是明顯的所有制歧視。

終結“土地剪刀差”

關于農村土地征收補償條例的制定，應遵循如下幾項原則：

第一，確保農民的土地權益不受侵犯，讓農民分享工業化、城市化的成果。此項條例的制定出臺，應該終結“土地剪刀差”（低價征收農民土地、高價轉讓用于工業和商業開發）和從農村索取經濟剩余的模式，切實落實以城帶鄉、以工補農、少取多予或只予不取的戰略思想。讓廣大農民通過這次農村征地制度改革，確保土地權益不再受到侵害，開通土地財產收益的渠道，真正分享到工業化、城市化所帶來的農村土地增值。

第二，堅持以公共利益的需要作為征地的唯一依據。對被征地農民要按照市場價格給予合理補償，同時給予妥善安置，在農民自愿的條件下，完成向市民的轉化。

第三，對于非公共利益需要的土地，可通過市場取得集體土地的使用權。只要符合城鄉統一規劃，農村集體的農業用地亦可以在轉變為建設用地后進入市場。

第四，用科學的土地規劃和嚴格的用途管制取代土地產權歧視。農村集體建設用地要與國有城市建設用地同地、同權、同價。要允許農民在符合規劃的前提下對農村集體建設用地進行抵押、出租、轉讓和自主開發。

第五，對于征地中的法律糾紛，非履行完法律程序不得征收。在法律程序沒有履行完結時，任何政府部門以及委托的征地機構，都不得強行征收農民的土地。上級政府和法院不得拒絕受理有關征地的行政復議和行政訴訟。

（作者為清華大學政治經濟學研究中心教授、主任）

責編/劉廣為 美編/李祥峰