規劃軟肋拖累“美麗城市”

堅持市場友善型的規劃原則，規劃只用來彌補市場失效的部分，而不是完全取代市場

現有城鄉規劃體系對市場與規劃的雙重失效應對乏力

總結分析當前中國的城市化，有兩條線索是清晰的：一是農村人口確實發生了向城市的集中流動轉移，但這種流動轉移僅僅是以農村人口進入經濟發展、產業集聚的城市的工廠、企業、用人單位，即以出賣勞動力的形式出現，單單實現了職業的轉變，并未實現從農村家庭向建立城市家庭這一標志性的轉變，也未實現真正意義上農村人口向城市人口的轉化。

二是從城市的角度看，一方面，家庭（供給資源與生產要素，需求產品和服務）、企業（購買生產要素，生產私人產品與提供私人服務）、政府（提供公共產品和服務，同時向家庭和企業收取稅收）、對外部門（通過市場實現城市內外產品與服務的交換）這些相對獨立的行為主體，常為利益謀求發展，為效率而參與競爭。在以經濟增長和自身財力擴大為主要目標的競爭中，競爭者更傾向于采取以吸引資本、勞動和其他要素投入為主要目標的戰略，旨在擴大生產、促進增長，從而實現自身政績利益的最大化。在這樣的競爭中，具有優勢地位的城市往往勝出，吸引人口資源要素的大量流入。城市公共產品和服務的提供者，往往會把增進當地城市戶籍人口人均收入和社會福利作為重要目標，而缺乏保障外來務工人員福利的硬性約束和內在動力，更無動力改變現行戶籍制度去幫助外來務工人員進城安家落戶。

流動人口和城市各自從實現自身利益最大化角度出發的行為，帶來了產業布局、人口分布的嚴重非均衡發展。一邊是經濟高速增長、人口急劇膨脹、土地高度稀缺的發達城市體，一邊卻是經濟落后、人口萎縮、土地閑置的中小城市、小城鎮和廣大鄉村地區。由此看來，市場顯然是失靈了，而政府的理性干預便很有必要。但現有的城鄉規劃體系對此卻無能為力，這是市場與規劃的雙重失效。我們亟待創新完善我國目前的規劃體系，有效應對解決日益嚴重的非均衡發展造成的“城市病”難題，通過規劃調控引導恢復發展平衡，走區域均衡、城鄉統籌、持續發展的新型城市化之路。

新加坡、香港規劃調控的經驗

新加坡、香港等均是市場經濟高度發達的城市體，在發展初期也均面臨過市區交通過度擁擠、住房、就業等方面的問題。在應對這些挑戰中，其逐漸探索形成了一套系統、全面、行之有效的規劃體系，值得我們總結借鑒。

其一，城市規劃的目標明確，即社會發展、經濟增長和優質環境協調統一。充分尊重市場對資源配置的基礎性作用，但當市場出現外部不經濟損害社會利益時，政府堅持以社會公眾利益最大化、個人利益不受或少受影響為最高原則進行堅決的規劃干預。堅持市場友善型的規劃原則，規劃只用來彌補市場失效的部分，而不是完全取代市場。在持續保持城市競爭力的同時創造宜人舒適的城市生活環境，建設一個適宜居住、工作與休閑的卓越城市。

其二，規劃體系的完善統一。市區重建局是新加坡的國家規劃局，業務內容涵蓋規劃工作的各個層面：從長期戰略性的規劃（概念規劃）、詳細總體規劃、協調相關機構間的土地需求與利用，再到實施政府土地售賣計劃和日常發展項目管制與審批等等。

其中，概念規劃主要負責勾勒出綜合性、長期性、策略性的結構圖，綜合考慮人口增長及居住、工業、商業、休閑、文化、娛樂、綠地、交通、基礎設施等各大類用地的需求，指導未來40—50年的土地利用策略。總體規劃是以概念規劃出的長遠戰略方針為基礎而制訂的中期發展藍圖，它反映了每個地塊的用途、容積率等重要規劃指標，詳細、清楚地指導未來10—15年的發展，并具有法律約束力。

此外，規劃過程中，市區重建局還注重各部門間的橫向合作與協調，客觀謹慎地審視主要政策和決策，確保在戰略層面平衡各個發展目標，避免日后具體實施中面臨沖突和矛盾。

其三，注重城市規劃連續性，確保規劃有效實施。概念規劃和總體規劃都必須定期修編，分別為每10年和每5年一次。為確保規劃實施，除了規劃外，還有確切的實施計劃，對規劃實施的手段和資源予以充分保障，及時評估規劃實施效果，對未知因素以及新的需求做出適當調整。

其四，公共政策配套銜接，強化規劃的引導調控作用。將規劃作為重要的公共政策工具，從法律法規、政策配套銜接、權力配置、機構設置，以及人力、物力、財力保障上全方位配合，確保有效落實。如實施公交導向式的建設發展模式，政府投入大量資源優先發展高速公路、干路和軌道交通網絡，在公交樞紐周圍規劃較高密度的、便捷、低廉的服務，從而鼓勵市民使用公共交通工具。同時通過實行擁車證制度控制車輛增長，實施電子公路收費系統管理城市中心區道路使用，提高城市交通效率。通過這一系列舉措，新加坡公交出行率達到59%，香港則高達90%。

另一個規劃成功的案例是新加坡“居者有其屋”的公共住屋政策，其成功實施歸功于完善的政策配套設計。具體來說，土地征用政策可確保政府能夠大規模收購建設公共住屋及基礎設施所需的土地；放寬公積金條例則方便了國人以公積金儲蓄購房；通過實行組屋價值定價，確保公平分配公共津貼給所有購屋者。全面規劃、整體開發的新鎮，除了高質量、可負擔的住房，還就近配套學校、公園、診所、市民俱樂部、圖書館、體育設施、商場等。新鎮周邊同時規劃了低污染的工業區，為居民就近提供就業機會，既減少居民出行需求，又大大緩解了城市交通壓力。政府組屋成為新加坡城市有機組成部分，約80%新加坡人居住在全島23個新鎮的政府組屋里。

新加坡、香港城市規劃經驗中最成功的一點在于，通過科學預測人口增長，并通過適當的人口政策和移民政策的組合恰當控制人口增長，在此基礎上，對全境有限的土地采取充分有效的利用策略，既滿足中近期建設發展的需要，又滿足長遠經濟發展、人口增長的需要，同時確保優質生活環境。可謂人口、資源、環境協調可持續發展的典型。可見，成功的規劃能有效地將城市的過去、現在和未來聯系起來，更好地把城市從起點帶到終點。

（作者為湖南大學兼職教授、湖南省住房和城鄉建設廳副廳長）

責編/袁靜 美編/李祥峰