一個(gè)“老少邊窮”縣的轉(zhuǎn)型發(fā)展樣本

酉陽新型城鎮(zhèn)化實(shí)踐

編者按

打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版，不僅需要國(guó)家戰(zhàn)略和政策的引領(lǐng)，更需要一地區(qū)、一行業(yè)、一企業(yè)在點(diǎn)和面上的探索和突破。

從8月12日開始，本刊開辟了“打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”欄目，重點(diǎn)報(bào)道在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)踐中做出有益探索的區(qū)域城市、行業(yè)、企業(yè)等，在社會(huì)各界引起了強(qiáng)烈的反響。

9月初，本刊組織的專家、媒體調(diào)研團(tuán)赴重慶市酉陽土家族苗族自治縣進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了這個(gè)全國(guó)貧困縣5年華麗轉(zhuǎn)身成為“一個(gè)讓人尊敬的城市”的發(fā)展樣本。從本期起，本刊記者采寫的“酉陽轉(zhuǎn)型發(fā)展”系列報(bào)道，將分兩期刊發(fā)，介紹酉陽的創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版

地處渝鄂湘黔4省市9區(qū)縣結(jié)合部的酉陽土家族苗族自治縣，是“火爐”重慶市下轄的唯一一個(gè)沒有高溫補(bǔ)貼的地方。5173平方公里的縣域面積，相當(dāng)于重慶市主城9區(qū)的大小，環(huán)境滿意度位列重慶市第一。這里山清水秀，有著最接近陶淵明筆下仙境的“世外桃源”和16個(gè)國(guó)字號(hào)旅游景區(qū)及古鎮(zhèn)；這里有200多個(gè)農(nóng)民體育健身工程、10余條健身登山步道，網(wǎng)球場(chǎng)、沙灘排球場(chǎng)、籃球館、游泳館人山人海；這里的夜生活與大城市幾乎沒有兩樣，老人在廣場(chǎng)跳舞，青年人在酒吧暢聊……

但在5年以前，這里卻是另外一番景象，酉陽人甚至不愿意承認(rèn)這里是故鄉(xiāng)。

9月6日—9日，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專家、媒體調(diào)研團(tuán)來到酉陽，調(diào)研團(tuán)想看一看，一個(gè)遠(yuǎn)近聞名的“老少邊窮”縣，如何在5年時(shí)間里成為“一個(gè)讓人尊敬的城市”。

當(dāng)百強(qiáng)縣縣長(zhǎng)來到貧困縣

2008年6月25日，來自江蘇鹽城的生態(tài)學(xué)博士陳勇踏上了從重慶開往酉陽的火車，作為重慶市對(duì)外引進(jìn)的優(yōu)秀黨政人才，在來酉陽之前，除了“國(guó)家級(jí)貧困縣”這個(gè)概念之外，陳勇對(duì)這里的一切知之甚少。

來此之前，陳勇曾任江蘇省大豐市委副書記、建湖縣縣長(zhǎng)、江蘇省港口管理局局長(zhǎng)。此次赴任重慶，他將接任酉陽縣委書記。

在這趟開往酉陽的列車上，想和鄰座聊聊的陳勇奇怪地發(fā)現(xiàn)，周圍沒有一個(gè)人說自己是酉陽人。可陳勇發(fā)現(xiàn)，這些人也在酉陽下車，并與接站的人說起了家鄉(xiāng)話。

這是一個(gè)什么樣的地方，竟讓家鄉(xiāng)人羞于言說？

當(dāng)陳勇踏上酉陽街頭時(shí)，答案不言自明。

來之前無數(shù)次想象過的“落后”，在現(xiàn)實(shí)面前一覽無余，除了 “一扎扎候客的人力三輪車、一個(gè)個(gè)煙霧彌漫的麻將館、街邊臟亂的環(huán)境和放眼望去滿山坡的墳?zāi)埂保愑律踔翛]有看到一個(gè)縣城應(yīng)該有的紅綠燈和公交站。

“不到半個(gè)小時(shí)，我便把全城走完了。”陳勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

從全國(guó)百強(qiáng)縣到全國(guó)貧困縣，陳勇感到極大的落差：“老百姓窮，干部和群眾沒有精神。”

6月27日，陳勇來酉陽后開展第一次調(diào)研。這個(gè)對(duì)工業(yè)有著深入研究的縣官再次被震撼了。“當(dāng)時(shí)的龍?zhí)舵?zhèn)已經(jīng)開始發(fā)展工業(yè)，但大企業(yè)屈指可數(shù)，而且都是諸如天雄錳業(yè)、業(yè)成鐵合金這樣的高能耗、高污染企業(yè)；麻旺鎮(zhèn)的工業(yè)幾乎為零；板溪輕工業(yè)園區(qū)則還是一堆亂石崗。”

2007年，酉陽全部工業(yè)總產(chǎn)值為14.2億元，而陳勇曾任職縣長(zhǎng)的建湖縣，工業(yè)總產(chǎn)值為209.94億元。另一個(gè)不容樂觀的數(shù)字是，在重慶市原40個(gè)區(qū)縣中，酉陽的經(jīng)濟(jì)總量?jī)H占整個(gè)重慶市的6‰。

毫無疑問，這個(gè)比陳勇曾工作過的江蘇大豐、建湖兩縣面積總和還大得多的酉陽，當(dāng)年全縣戶籍農(nóng)業(yè)人口72萬人，耕地面積僅為152萬畝，全年糧食產(chǎn)量36.8萬噸。“靠天吃飯的農(nóng)業(yè)僅能解決人民群眾的溫飽，為了掙錢養(yǎng)家，酉陽常年在外務(wù)工的青壯勞力達(dá)30萬人，留守兒童、留守婦女、留守老人成為堅(jiān)守農(nóng)村的主力軍。”陳勇說。

“如何致富一方百姓”，這成了擺在陳勇面前的一道難題。

文明治喪，還酉陽美麗

酉陽之名始見于《漢書·地理志》，于西漢高祖五年（公元前202年）設(shè)立縣治，元時(shí)置酉陽州。建縣制2200多年，是800年州府所在地。曾幾何時(shí)，這里也是武陵山區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心。

導(dǎo)致酉陽一步步落后的根本原因是什么？這成了陳勇來到酉陽之后思考最多的問題，望著漫山遍野的墳?zāi)梗愑滤坪跷虺隽耸裁础?/p>

酉陽人自古篤信“祖墳蔭及后代，風(fēng)水好則子孫興”，把發(fā)家致富、家族興旺等寄托于祖先神靈保佑上。酉陽縣委政策研究室主任胡華坦言，一場(chǎng)葬禮平均花費(fèi)4萬～5萬元，而二十七八歲的年輕人為了求一個(gè)好姻緣、好前程，也要花掉幾萬、幾十萬修建“活人墓”。

落后殯葬習(xí)俗的盛行，讓這座縣城“推窗見墳，人鬼雜居”，“年輕人想談場(chǎng)戀愛都沒有合適的場(chǎng)所，外商誰還敢來？”

2008年7月，縣政府決定對(duì)縣城周邊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“活人墓”進(jìn)行清理。“做這一工作，不僅是改變縣城周邊的環(huán)境，更重要的是要改變酉陽人的觀念，為發(fā)展創(chuàng)造好的環(huán)境。”陳勇認(rèn)為，如果能把這一舊習(xí)俗突破，酉陽就沒有不能突破的難點(diǎn)。

為了順利實(shí)現(xiàn)搬遷，酉陽出臺(tái)了文明治喪補(bǔ)助、“活人墓”及超標(biāo)準(zhǔn)大墓豪華墓整治獎(jiǎng)勵(lì)、已葬墓搬遷補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)、火化等惠民政策，并進(jìn)行了耐心細(xì)致的說服工作。

“酉陽要打造山水園林城市、要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，山上到處是墳，確實(shí)不像話。”酉陽縣原供銷社副主任原春，是一位參加過解放戰(zhàn)爭(zhēng)的老革命，他在縣里召開“活人墓”清理動(dòng)員會(huì)的第二天，就請(qǐng)人把子女為他建的“活人墓”拆除了。

在原春等人的帶動(dòng)下，15天，酉陽縣城周邊的497座“活人墓”和487座“豪華墓”就被拆除和整治了。

“觀念突破，成為酉陽2009年最大亮點(diǎn)。”陳勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，短短兩年，酉陽整治超標(biāo)準(zhǔn)豪華大墓1833座，搬遷整治已葬墓12000多座，實(shí)現(xiàn)了規(guī)范縣城文明治喪、拆除活人墓、搬遷已葬墓、推行火葬“四級(jí)跳”。

墳遷走了，留下的是青山綠水，人們一下子發(fā)現(xiàn)，酉陽原來可以這樣美麗。

“有多少事就能籌到多少錢”

如今，綠樹掩映下的街道、草坪、涼亭，石板鋪成的林間小道，一幢幢高聳的住宅樓和星級(jí)酒店，可容納10萬人同跳擺手舞的桃花源廣場(chǎng)和公園，酉陽新面貌，已經(jīng)替代了縣城過去的老舊臟亂。

但在2008年之前，這個(gè)發(fā)工資都要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的貧窮落后大縣，如何獲得投入資金，如何贏得后續(xù)發(fā)展，卻是擺在政府面前的一道難題。

有多少錢辦多少事的思維，讓酉陽多年來幾乎沒有自己投資建設(shè)的項(xiàng)目，而是一直依靠上面撥款進(jìn)行“修修補(bǔ)補(bǔ)”。

“窮人沒有錢，借錢也難，但是窮人更要發(fā)展。”陳勇表示，如果換一種思維，是不是有多少事就能籌到多少錢？

一邊是商人手持資金尋找投資項(xiàng)目，一邊是地方政府四處招商引資，關(guān)鍵要做到產(chǎn)權(quán)資本與政策資本、資源資本與人力資本、城市資本與農(nóng)村資本、文化資本與產(chǎn)業(yè)資本一起運(yùn)作。BT模式、BOT模式，開始扎根到酉陽的土地上。

2009年9月1日，酉陽縣開工了新中國(guó)成立以來最大的一項(xiàng)由縣里投資的工程——鐘渤快速通道建設(shè)工程。這項(xiàng)初期投資14億多元、后期達(dá)到26億元的工程，通過與重慶能投集團(tuán)達(dá)成合作協(xié)議，由能投集團(tuán)先行墊資修建，再由政府以現(xiàn)金或土地的形式回購。“一下子將桃花源舊城與龍?zhí)缎鲁堑臅r(shí)空距離縮短了80%，形成了近‘20平方公里、20萬人口’的中等城市構(gòu)架。”

源于思維的突破，這一年，酉陽籌得了20多億元建設(shè)資金。

酉陽還樹立“以時(shí)間換空間”、“以土地?fù)Q投資”、“以不動(dòng)產(chǎn)換流動(dòng)資金”的發(fā)展理念，確立借錢生財(cái)，借雞生蛋，負(fù)債經(jīng)營(yíng)，舉債建設(shè)的發(fā)展思路，建立投融資平臺(tái)，盤活土地資源，積極向金融部門爭(zhēng)取資金支持，最大力度地向市發(fā)改委、經(jīng)信委、財(cái)政等部門爭(zhēng)取建設(shè)發(fā)展資金。

“僅在經(jīng)營(yíng)城市方面，酉陽就先后兩次調(diào)整城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積調(diào)整為近期20.8平方公里、遠(yuǎn)期30平方公里，在城市框架拉大的同時(shí)，通過建立融資平臺(tái)，激活了城市資產(chǎn)，把資產(chǎn)變成資本。”陳勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“桃花源廣場(chǎng)、酉州古城及工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目，其建成后的資產(chǎn)，按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)測(cè)算，就可實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)處置收入27.39億元。”

“當(dāng)期可承受、未來可持續(xù)”的

舉債原則

據(jù)酉陽縣縣長(zhǎng)陳文森介紹，對(duì)于政府債務(wù)的控制，酉陽早有打算。他們建立以償債準(zhǔn)備金為主要內(nèi)容的債務(wù)償還機(jī)制，其資金來源主要包括財(cái)政年初預(yù)算安排資金、專項(xiàng)用于償還政府債務(wù)的非稅收入、政府償債準(zhǔn)備金的增值收益、債務(wù)資金銀行存款利息凈收入等，由縣財(cái)政局實(shí)行專項(xiàng)管理，用于政府性債務(wù)償還。對(duì)存量債務(wù)按照“誰舉債、誰還款”、“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”、“誰使用、誰償還”、“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則落實(shí)債務(wù)還款單位，通過項(xiàng)目單位還款、預(yù)算扣款等形式逐年消化債務(wù)。

今年6月重慶市審計(jì)局審計(jì)數(shù)據(jù)表明：酉陽2012年政府性資產(chǎn)達(dá)到117.2億元，可用于償還債務(wù)的各類資產(chǎn)及收入達(dá)80億元。縣級(jí)財(cái)政可用財(cái)力達(dá)到51億元。

“截至目前，酉陽的政府性債務(wù)僅剩下25.8億元，全縣總債務(wù)34.3億元，已進(jìn)入橙色安全區(qū)域，且筆筆有還款渠道，按照2012年的GDP計(jì)算，負(fù)債率為28.9% （<30%）。”陳文森告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》。

“地方政府不借錢永遠(yuǎn)發(fā)展不了。”14年前來過酉陽的財(cái)政部財(cái)科所王朝才副所長(zhǎng)表示，為了避免借錢很分散難控制，政府需把握兩個(gè)關(guān)鍵，對(duì)債務(wù)實(shí)行統(tǒng)管統(tǒng)借，還可以借鑒中部的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府成立擔(dān)保公司，而酉陽已經(jīng)先行先試。

中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部經(jīng)濟(jì)管理教科室主任董艷玲坦言，從專業(yè)角度上看，28.9%的負(fù)債率是一個(gè)正常的水平，從某種程度上說還偏少。“如果一個(gè)企業(yè)、一個(gè)政府不敢負(fù)債，那一定是對(duì)自己的發(fā)展沒有信心。適當(dāng)負(fù)債，有利于挖掘地方發(fā)展的最大潛力，更能體現(xiàn)一個(gè)地方的發(fā)展膽識(shí)和謀略。”

5年多來，酉陽立足實(shí)際，在保持資金總體平衡的基礎(chǔ)上，秉持當(dāng)期可承受、未來可持續(xù)的原則，量力而行、盡力而為，圍繞投資拉動(dòng)，運(yùn)用市場(chǎng)手段適度舉債建設(shè)了一批事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大項(xiàng)目，成功破解資金瓶頸，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的探索，應(yīng)該予以支持和鼓勵(lì)。

重慶市審計(jì)局審計(jì)數(shù)據(jù)表明：從2007年至2012年，GDP由34.09億元增至89.3億元，年均增長(zhǎng)15.4%；固定資產(chǎn)投資從25.59億元增至104.64億元，年均增長(zhǎng)32.5%；地方財(cái)政收入從1.52億元增至16.2億元，年均增長(zhǎng)60.6%；稅收收入從0.9億元增至5.8億元，年均增長(zhǎng)43.3%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比由27.8：30：42.2調(diào)整到21.5：45.1：33.3，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。民生指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)同步增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從7880元增至15195元，年均增長(zhǎng)14%；農(nóng)民人均純收入從2354元增至5152元，年均增長(zhǎng)17%；金融機(jī)構(gòu)存款余額從39.8億元增長(zhǎng)到110億元，存貸比提高了10.5個(gè)百分點(diǎn)；2009年以來群眾安全感指數(shù)從落后躍居重慶市前列；高中教育：重點(diǎn)本科硬上線人數(shù)從2007年的212人上升到568人，增長(zhǎng)了近兩倍，清華、北大人數(shù)達(dá)到8人，居渝東南第一，在重慶市（主城區(qū)外）排名第一。

一個(gè)美麗的城市，沒有因?yàn)樵?jīng)的貧窮失去發(fā)展的動(dòng)力。酉陽的探索讓“《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》專家、媒體調(diào)研團(tuán)”的成員感到驚喜。專家們表示，酉陽的實(shí)踐對(duì)于我國(guó)中西部與酉陽相似的欠發(fā)達(dá)地區(qū)如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展后發(fā)趕超，具有很強(qiáng)的借鑒意義和推廣價(jià)值。

“過去，酉陽出去考察、學(xué)習(xí)別人的經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在是別人來學(xué)酉陽了；過去，是我們?cè)谂_(tái)下為別人鼓掌，現(xiàn)在是別人為我們鼓掌。”胡華告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，“5年，酉陽已經(jīng)成為一座受人尊重的城市。”