武漢“城管革命”困境：誰來解決城管執(zhí)法權(quán)限和身份合法性？

國內(nèi)首頒“大城管”法規(guī)，城管局“升格”為城管委；用眼神執(zhí)法，給小販下跪執(zhí)法；頗有無間道色彩的練攤城管……近年來，發(fā)生在“九省通衢”——湖北武漢的一場“城管革命”，引起了廣泛關(guān)注。

然而，隨著日前更富戲劇性的“小販詐尸事件”的發(fā)生，武漢城管革命背后的深層次問題浮出了水面。

詐尸事件折射“管販”沖突仍存

8月3日下午，多位網(wǎng)友報料，武漢市江漢路城管打死人，有大量群眾現(xiàn)場圍觀。

《中國經(jīng)濟周刊》記者在現(xiàn)場走訪了解到，當(dāng)日，多名小販在武漢市佳麗廣場附近占道擺攤，武漢市城管進行執(zhí)法，雙方發(fā)生了沖突。

一位現(xiàn)場目擊者稱，3日下午4時許，有10多個男子跪在佳麗廣場旁，頭上纏著白布，披麻戴孝，有的還打著赤膊，聲言城管打死人。同時，在披麻戴孝的人群旁邊，有一輛小推車，躺著一名黑衣男子，他一動不動，全身蓋白布，旁邊放著花圈。這一幕被人迅速發(fā)到微博上，一時間，“武漢城管打死人”的消息引爆輿論。

不過，僅一個小時之后，極具戲劇性的一幕出現(xiàn)：“死去”的商販突然起身，從推車下面拿了一瓶礦泉水，咕咚咕咚地喝下幾口，說“太熱了，受不了”。

對此，武漢市應(yīng)急辦回應(yīng)稱，花圈、白布均為抗拒執(zhí)法的道具，當(dāng)事人經(jīng)醫(yī)院檢查，并無外傷，網(wǎng)傳武漢城管打死人的新聞不實。

這起持續(xù)近兩個小時的“詐尸”鬧劇，引發(fā)現(xiàn)場數(shù)百人圍觀，牽動警力數(shù)十名。武漢市城管委回應(yīng)稱，涉事商販此前因不配合城管執(zhí)法，與城管發(fā)生沖突。日前，武漢市警方對帶頭參加散布謠言、擾亂社會秩序的3名違法人員依法予以拘留。

正值武漢市“大城管革命”如火如荼之際，“小販詐尸事件”的發(fā)生，再次暴露了城管與攤販矛盾，來此采訪的記者不禁發(fā)問：武漢的城管改革是否真見成效？

“城管革命”未根本解決矛盾

近來，武漢市發(fā)動了一場改變城市面貌的大行動：保持城市干凈；探索環(huán)衛(wèi)作業(yè)、排水疏澇、綠化養(yǎng)護等運行市場化；組建2000人的市容環(huán)境監(jiān)督員，勸導(dǎo)、處罰隨地吐痰、亂扔垃圾等9種不文明陋習(xí)；十大環(huán)境整治戰(zhàn)役相繼打響；十大文化創(chuàng)意景觀建設(shè)啟動……其中，最引人矚目的是這一條：今年5月，成立了12年的武漢市城市管理局“升格”為武漢市城市管理委員會，高于一般委辦局。

規(guī)劃、建設(shè)、水務(wù)、環(huán)保、食品藥品等10多個部門中涉及城市管理的綜合執(zhí)法權(quán)歸并到城管委，由城管委統(tǒng)一指揮、監(jiān)督、考核。“城管革命，就是打破現(xiàn)有的利益和權(quán)力格局，實現(xiàn)權(quán)力的再分配。”武漢市長唐良智曾表示，城管改革，不僅僅是“換個牌子”，而是要構(gòu)建職能有機統(tǒng)一、精干高效全新的“大城管機制”。

除了統(tǒng)一管理，改革還要求涉及城市綜合管理的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、市容環(huán)境、環(huán)境保護、園林綠化、湖泊保護等管理事項審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)等事權(quán)及相應(yīng)財權(quán)下放到區(qū)。相關(guān)人士分析：“權(quán)力歸并與下放，動了很多相關(guān)部門的利益‘奶酪’，可見決心。”

《中國經(jīng)濟周刊》記者日前在武漢走訪發(fā)現(xiàn)，與數(shù)年前相比，武漢市容市貌確實發(fā)生了較大改善，多位接受采訪的武漢市民也對此表示認(rèn)同。

但對于“小販詐尸事件”的發(fā)生，有社會學(xué)分析人士指出，城管與攤販之間的矛盾依然是個頑疾，武漢的城管改革并沒有根本性解決這個問題。

對此，武漢在法治方面也做出了一定的努力。今年3月1日開始執(zhí)行的《武漢市城市綜合管理條例》明確規(guī)定：“濫用職權(quán)，損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的”，由所在單位或者上級部門、監(jiān)察機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

最典型的莫過于此前引起網(wǎng)絡(luò)熱議的武漢城管“用眼神執(zhí)法”，正是為了避免激化城管與小販的矛盾；而今年發(fā)生在武漢的城管練攤事件，據(jù)稱也是武漢城管希望從小販的角度出發(fā)，來最終緩和執(zhí)法中的沖突。

但“小販詐尸事件”暴露出的問題說明，應(yīng)對“管販”矛盾，并不是對城管執(zhí)法人員嚴(yán)加管理就能解決的。

小販抱團，城管無可奈何

《中國經(jīng)濟周刊》記者8月6日晚再次前往武漢佳麗廣場一帶，體驗了城管執(zhí)法困境。

當(dāng)晚9時許，離城管執(zhí)法人員下班還有半個小時，記者看到，江漢路附近路面上擺滿了小攤位，有賣鞋子、賣衣服、賣臭豆腐的。在佳麗廣場附近，前后側(cè)等多個方向都有小販占道經(jīng)營。其中，在廣場對面的丁字路口，小攤位數(shù)量較多。多名小攤販向記者直言，沒有手續(xù)，不用交費，沒有經(jīng)任何單位和人批準(zhǔn)，想擺攤就擺攤。

被問及“不怕城管執(zhí)法嗎”，一名賣飲料的小攤販告訴記者：“我們搞游擊戰(zhàn)，城管來了我們就走，他們不可能一直都守在這里吧。”

另有一名小攤販告訴記者：“我在這里擺了10年的攤子，跟城管都比較熟了，誰敢動我的攤子？”這名攤販還表示，有些攤販之間相互抱團，城管奈何不了。

武漢市政府有關(guān)方面對《中國經(jīng)濟周刊》表示，此次“小販詐尸事件”的背后，就有一定的團伙性質(zhì)。

而武漢市一名基層城管工作人員向《中國經(jīng)濟周刊》表示，除了小販容易流動、難執(zhí)法外，在執(zhí)法過程中常常面臨小販無理取鬧，甚至聚眾鬧事等抗拒執(zhí)法行為，事態(tài)往往可能超出城管執(zhí)法的范圍。

身份和權(quán)限需要法律定位

對于城管執(zhí)法難題，業(yè)界普遍歸因于城管法律法規(guī)的缺失。有專家指出，解決商販和城管的對峙，關(guān)鍵要“有法可依”，不能因同情商販，就忽略了商販違法違規(guī)的事實；也不能因商販違規(guī)，就一抓了之。

在這方面，武漢走在全國前列。2013年3月開始施行的《武漢市城市綜合管理條例》（下稱“《條例》”）規(guī)定，禁止違法占用道路、橋梁、公共廣場、地下通道及其他公共場所堆放物品、擺攤設(shè)點、銷售商品。違反規(guī)定的，責(zé)令改正，暫扣其經(jīng)營的物品和有關(guān)工具，并可以按占地面積每平方米200元的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。

對于類似“小販詐尸”這類事件，《條例》規(guī)定，公安機關(guān)對阻礙城市綜合管理行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)及時制止，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定立案查處。

《條例》施行以來，雖然武漢市在處理一系列類似事件時積累了一定經(jīng)驗，但小販占道擺攤、堵住路口的情況在短期內(nèi)依然大量存在，城市面貌與小販生存仍然沒有尋找到一個合適的平衡點。

對此，武漢大學(xué)社會發(fā)展研究所所長羅教講認(rèn)為，至今，國內(nèi)尚未出臺一部行政法層面的城管執(zhí)法法律。而武漢出臺的《條例》，在具體執(zhí)法細(xì)節(jié)方面也難稱完善。目前的城管執(zhí)法權(quán)來源于各地方性法規(guī)、部門規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，不僅法律位階低，內(nèi)容各不相同，且有濃厚的地方色彩，內(nèi)容也不夠完善。解決商販和城管之間的沖突，關(guān)鍵還是要從根源入手，首先解決執(zhí)法權(quán)限和城管身份合法性問題。“這個問題解決好了，暴力執(zhí)法和暴力抗法才能做到違法必究。”

此外，羅教講認(rèn)為，城市發(fā)展中也可以考慮為小商小販留下合法的生存空間；還要從提高市民素質(zhì)入手，提高各方守法意識，以減少城管執(zhí)法中的暴力事件。

部分城市管理實踐的創(chuàng)新和探索

市場化探索：城管外包

城市：廣東深圳

廣東深圳從2007年開始實行“城管外包”。在這一模式下，深圳市城市管理局和物業(yè)公司簽訂合同，將城管工作——包括設(shè)施巡查、清理衛(wèi)生死角、協(xié)助綜合執(zhí)法等13項服務(wù)整體外包，但其中，“政府的執(zhí)法權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移”、“政府購買公共服務(wù)的‘邊界’在哪里”等一系列問題成為爭論的焦點。2012年，深圳南山粵海街道承包城管業(yè)務(wù)的公司被揭發(fā)原來是一個“黑社會”團伙。今年5月，深圳城管局發(fā)布指導(dǎo)意見，要求參與投標(biāo)的社會組織應(yīng)以保安公司為主，服務(wù)過程擅自行使罰款等執(zhí)法權(quán)將終止服務(wù)合同。

服務(wù)創(chuàng)新：商販地圖

城市：山東濟南、浙江縉云

濟南城管把服務(wù)作為解決城市各種“疑難雜癥”的主線，化堵為疏，為瓜農(nóng)編制“西瓜地圖”、自行車地圖、便民報攤地圖、公廁地圖、百個周末蔬菜臨時直銷點地圖等，不僅讓流動商販有了“棲息”謀生之地，還方便了市民，城市市容也得到了保障。

機制探索：大城管

城市：江蘇淮安、湖北武漢、山東德州、江西宜春等

2005年，山東德州推行“大城管局”模式，其最大的特點是管理、執(zhí)法一體化，大城管局職權(quán)很大，“管天管地管空氣”。2007年，江蘇淮安也成立了由市長任主任、分管城建的副市長任副主任的城市管理委員會，下面設(shè)立辦公室，由城管局局長任辦公室主任，委員會下面相關(guān)的區(qū)和職能部門的領(lǐng)導(dǎo)任成員。但德州模式的效果過多依賴領(lǐng)導(dǎo)個人；淮安模式權(quán)力太小，協(xié)調(diào)成本太高。2009年，住建部指導(dǎo)在全國各地級市（或富裕的縣級市）統(tǒng)一建立城市綜合管理委員會，由市長任“一把手”，統(tǒng)籌各職能部門。

執(zhí)法探索：四權(quán)分離

城市：陜西西安

西安蓮湖區(qū)城管執(zhí)法局實行“四權(quán)分離”之后，檢查權(quán)由局督辦中心統(tǒng)一行使；調(diào)查權(quán)由各中隊按督辦任務(wù)行使；處罰權(quán)由中隊法制員、局法制科、分管副局長三級審查行使，對案情復(fù)雜和處罰超過5000元的還要召開案審會；強制權(quán)交由蓮湖區(qū)法院城管巡回法庭行使。同時還出臺規(guī)定，收回各中隊的空白法律文書，取消了罰款票據(jù)，當(dāng)事人只憑正式的處罰決定到指定銀行繳納罰金，這就從源頭上防止了亂罰款。

科技探索：數(shù)字化城管

城市：北京、遼寧沈陽

沈陽數(shù)字化城管系統(tǒng)把城市管理區(qū)域劃分成若干個萬米大單元網(wǎng)格，把城市管理的對象劃分為部件和事件：部件即所謂的市政設(shè)施、固定設(shè)施類，比如交警設(shè)施、市政設(shè)施、井蓋、路燈等；事件就是自然或者人為因素導(dǎo)致破壞的情況。全市400多名數(shù)字化城管監(jiān)督員，每天在自己的責(zé)任網(wǎng)格內(nèi)進行巡查。