城市管理必須變“行政執(zhí)法”為“服務(wù)”

城管自有其幾乎是與生俱來(lái)的三大缺陷：沒(méi)有條條領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有法律依據(jù)，沒(méi)有服務(wù)職責(zé)。其中既有“先天不足”，又有“后天失調(diào)”。但是，這樣的一個(gè)“三無(wú)”部門，同時(shí)又是一個(gè)以沒(méi)收、罰款等強(qiáng)制性手段與社會(huì)打交道的“執(zhí)法部門”。因此，從某種意義上說(shuō)，城管執(zhí)法部門的設(shè)立，本身就是引發(fā)沖突的原因。

缺乏統(tǒng)一管理存在“失控”風(fēng)險(xiǎn)

城管執(zhí)法部門，主要在市（直轄市、計(jì)劃單列市、地級(jí)市、縣級(jí)市）和縣（區(qū)）這兩級(jí)設(shè)立。再往上，在中央和省級(jí)，似乎并不存在城管的條條領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)部門。

回顧歷史，上世紀(jì)90年代初，關(guān)于市場(chǎng)管理，有“N頂大草帽管不了一頂破草帽”之說(shuō)。為了管好“破草帽”，一些地方政府就將一部分政府部門的行政執(zhí)法權(quán)剝離出來(lái)，專門成立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行“綜合管理”，于是就有了事業(yè)單位性質(zhì)的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)，有些城市將城管執(zhí)法正式列為地方政府的職能部門，其工作人員也轉(zhuǎn)為公務(wù)員編制。近年來(lái)，可能是為了“維穩(wěn)”的需要，城管執(zhí)法部門迅速普及到縣一級(jí)。

從以上的歷史回顧中可以看到，“城管執(zhí)法”這個(gè)政府機(jī)構(gòu)是地方政府自行設(shè)立的。與其他政府部門不同的是，城管執(zhí)法在國(guó)務(wù)院與省級(jí)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置中并沒(méi)有其位置，甚至也沒(méi)有掛靠在中央或省級(jí)某一政府職能部門之下。在中國(guó)政府行政體系中，這不能不說(shuō)是一個(gè)比特殊國(guó)情更特殊的市情和縣情。通常，在中國(guó)，沒(méi)有條條的統(tǒng)一管理，可能就意味著有“失控”的風(fēng)險(xiǎn)。

城管執(zhí)法沒(méi)有合法性滋生亂象

“城管執(zhí)法”在國(guó)務(wù)院中沒(méi)有相應(yīng)的位置，其原因恐怕是要為建立這樣一個(gè)政府部門找到法律依據(jù)有點(diǎn)困難。在《國(guó)務(wù)院組織法》中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定。”要由人大通過(guò)建立“城管執(zhí)法部門”，這應(yīng)該是一件“很麻煩”的事情。何況，“城管執(zhí)法”涉及的都是城市基層管理中的瑣碎小事，說(shuō)起來(lái)似乎也沒(méi)有必要驚動(dòng)國(guó)務(wù)院、省政府和全國(guó)人大、省人大。所以在歷次政府機(jī)構(gòu)改革的“三定方案”中，從未提及“城管執(zhí)法”這個(gè)機(jī)構(gòu)。

如此看來(lái)，城管執(zhí)法的設(shè)立并沒(méi)有法律依據(jù)，這是說(shuō)城管執(zhí)法沒(méi)有關(guān)于其法律地位以及執(zhí)法手段和執(zhí)法程序的法律規(guī)定（編者注：目前我國(guó)還沒(méi)有一部針對(duì)城管執(zhí)法的法律規(guī)范，城管執(zhí)法僅根據(jù)《行政法》、《行政處罰法》、省級(jí)政府決定、地方政府規(guī)章及地方政府文件，一些城市出臺(tái)了城市管理?xiàng)l例）。沒(méi)有合法性，也導(dǎo)致了對(duì)這個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)撥款有難處。于是，很多地方的城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)是靠執(zhí)法罰沒(méi)款物來(lái)實(shí)現(xiàn)自收自支的。在人手不夠的地方，還大量聘用“協(xié)管”，他們工資福利的來(lái)源更是一筆糊涂賬。當(dāng)行政執(zhí)法與部門利益，尤其是切身的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤時(shí)，不產(chǎn)生種種亂象才是不正常的。

“壞事”都攤到了城管執(zhí)法部門頭上

“城管執(zhí)法”有一個(gè)最奇怪的特點(diǎn)，就是其職責(zé)中完全沒(méi)有服務(wù)的內(nèi)容。在政府機(jī)構(gòu)編制中，除了國(guó)防、外交、財(cái)政、稅務(wù)等直接服務(wù)于國(guó)家的職能部門以外，其他各部門都會(huì)有明確的服務(wù)對(duì)象，譬如教育部門服務(wù)于學(xué)校以及教師、學(xué)生；衛(wèi)生部門服務(wù)于醫(yī)院以及醫(yī)護(hù)人員和病人；人力資源和社會(huì)保障部門服務(wù)于企業(yè)和勞動(dòng)者，等等。即使是公安部門，也突出“有困難，找警察”的服務(wù)宗旨。這些政府部門首先是為社會(huì)、為公眾提供服務(wù)，然后在服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行必要的行政管理。

但是，城管執(zhí)法不同，完全沒(méi)有服務(wù)的職能，只有任務(wù)性、應(yīng)急性的硬性管理（“管你”）職能。從一開始，城管執(zhí)法的行政行為就與帶有暴力性質(zhì)的沒(méi)收、罰款相關(guān)。繼而，地方政府就把其他部門行政執(zhí)法中的種種難題都作為“任務(wù)”塞給城管執(zhí)法，最后導(dǎo)致暴力城管、暴力拆遷、暴力截訪等當(dāng)代城市管理中的“壞事”都攤到了城管執(zhí)法部門頭上。當(dāng)城管執(zhí)法部門人力不夠時(shí)，各種名目的“協(xié)管”混入了這支執(zhí)法隊(duì)伍，更導(dǎo)致城管的魚龍混雜，這就是“出事就是臨時(shí)工”的事實(shí)真相。

變“城市管理行政執(zhí)法”為“城市管理服務(wù)”

城管的“三無(wú)”特點(diǎn)，源自中國(guó)各級(jí)地方政府的政績(jī)觀。據(jù)媒體報(bào)道，中國(guó)居然有183個(gè)城市提出要建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”。一些地方領(lǐng)導(dǎo)一拍腦袋就主觀臆想出很多可稱之為“城市潔癖”的怪招。

社會(huì)學(xué)家吉登斯指出：“城市屬于誰(shuí)？一方面，城市是‘都市魅力’的會(huì)聚之所，有令人眼花繚亂的時(shí)髦餐廳、酒店、大廈、機(jī)場(chǎng)和劇院，為新全球經(jīng)濟(jì)的建筑師和管理者光顧。隨著全球化的擴(kuò)張，這一部分‘城市用戶’的人口將繼續(xù)增長(zhǎng)。而另一方面，成千上萬(wàn)生活在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邊緣的‘城市用戶’對(duì)城市所擁有的權(quán)利同樣重要，但卻通常不受重視。外來(lái)移民、窮人和其他下層人口在世界都會(huì)中正逐漸占據(jù)越來(lái)越醒目的位置。”

城市的首要功能應(yīng)該是讓城市居民安居樂(lè)業(yè)，而擺攤販賣則是城市平民最常用的謀生手段。但是，在城市的政府領(lǐng)導(dǎo)心目中，城市應(yīng)該是整潔的、暢通的，有秩序的，這樣的追求本來(lái)不錯(cuò)。但如果將這樣的追求與市民的需要對(duì)立起來(lái)，甚至將其發(fā)展成為一種“零和游戲”，矛盾就不可避免地產(chǎn)生了。

關(guān)鍵的問(wèn)題是，國(guó)際大都市是否絕對(duì)不允許有小商小販的存在？事實(shí)似乎并非如此。在國(guó)外的大都市中，“占道經(jīng)營(yíng)”的咖啡座或冷飲攤是常見(jiàn)的風(fēng)景，報(bào)刊亭、小吃攤、水果攤、蔬菜攤……也比比皆是。當(dāng)然，在通衢大道上擺攤設(shè)點(diǎn)通常也是不允許的。這樣的秩序一般由巡警來(lái)維持。有時(shí)候，小商小販也會(huì)在大街上出沒(méi)，但警察一來(lái)他們就自動(dòng)轉(zhuǎn)移，警察也不會(huì)追逐，采取的是“睜一眼、閉一眼”的態(tài)度。這種“貓和老鼠”的游戲，在香港叫“走鬼”。

中國(guó)城市的政府領(lǐng)導(dǎo)不知為什么這么執(zhí)著，甚至有的城市連報(bào)刊亭都要取締。中國(guó)有個(gè)古老的習(xí)俗，砸別人的飯碗，不給人留生路絕對(duì)是不道德的，而如今政府給城管規(guī)定的職責(zé)，就是不留生路地砸人飯碗，這就是城管不受人待見(jiàn)的根本原因。城管是被政府驅(qū)使走上第一線，形成了與小商小販間你死我活的“零和游戲”，不解開這個(gè)結(jié)，最終受到傷害的是政府的形象。

所以，城管的問(wèn)題并非趙陽(yáng)這樣的“職業(yè)精神”就能夠改造過(guò)來(lái)的。要使中國(guó)的城管走出困境，必須變“城市管理行政執(zhí)法”為“城市管理服務(wù)”，彌補(bǔ)上述“三無(wú)”缺陷，來(lái)個(gè)徹頭徹尾的根本改革才行。