胡存智：土地資源配置不能完全跟著市場走

本刊獨家專訪國土資源部副部長胡存智

土地資源配置，突然變成解決很多重大問題的關(guān)鍵。

有觀點認(rèn)為，土地開發(fā)利用不合理，關(guān)鍵在于沒有通過價格調(diào)控土地資源配置，使得土地資源的價值顯化，土地資源只有通過市場這只“看不見的手”才能流向最能體現(xiàn)自身價值的地方。

也有人說，城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于放開集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)，實現(xiàn)土地指標(biāo)交易傳遞。對此，重慶已經(jīng)率先試行“地票”制度，取得先行成果。

更有呼聲表示，降低房價的關(guān)鍵在于改革現(xiàn)行土地制度，實現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房合法化。低的土地供給導(dǎo)致了新一輪的“房價”高增長。

面對各種觀點和爭議，國土資源部副部長胡存智接受《中國經(jīng)濟周刊》獨家專訪，解答土地資源配置中各種設(shè)想與做法的去與留、存與廢。

土地規(guī)劃

要先有綱領(lǐng)再談制度

《中國經(jīng)濟周刊》：去年9月，國土部就提出了差別化管理土地利用計劃，具體指標(biāo)體系該如何體現(xiàn)？

胡存智：我們正在制定《全國國土規(guī)劃綱要》，其中關(guān)于耕地保護指標(biāo)、水資源指標(biāo)、森林覆蓋率指標(biāo)都很具體。當(dāng)然，作為一個全國規(guī)劃來說，肯定不會那么細(xì)，到省里就都行了，但每個省都是差別化的，考慮到各省指標(biāo)時，會考慮到不同類型開發(fā)區(qū)的特點。

《中國經(jīng)濟周刊》：《全國國土規(guī)劃綱要》將明確未來20年我國國土空間開發(fā)的總體方針，規(guī)劃已制定了三年，并有28個部門參與，什么時候正式頒布出臺？難點和重點是什么？

胡存智：國務(wù)院批準(zhǔn)后就沒有問題了，本屆政府任期內(nèi)應(yīng)該會公布。目前已經(jīng)快要編制完成了，年初我們已經(jīng)召開了專家咨詢會。

這是一個空間的規(guī)劃，主要著重于空間布局。另外，時間跨度比較長，直到2030年，這就需要對優(yōu)化國土空間、開發(fā)格局做一個統(tǒng)籌安排。國土規(guī)劃需要綜合方方面面考慮，開發(fā)利用、保護、整治，是三位一體的。

《中國經(jīng)濟周刊》：土地整治被列為重中之重，您提到，要提升國土開發(fā)利用的質(zhì)量，并通過整治提升土地的生產(chǎn)能力，提高集約利用水平。

胡存智：土地生產(chǎn)能力不一定要作為強制性指標(biāo)，是因為土地生產(chǎn)能力變動比較大，另外，這個指標(biāo)很容易形成為產(chǎn)值論，這需要綜合考慮。除了上面說的兩點，我們還需要通過整治優(yōu)化格局、提升生態(tài)保護，形成體系和規(guī)模，黨的十八大提到，通過整治讓天更藍、水更綠，生活環(huán)境更美好，空間格局更優(yōu)化。這就需要形成一個綱領(lǐng)，按照綱領(lǐng)走。

《中國經(jīng)濟周刊》：開發(fā)利用不合理被視為土地整治最難啃的硬骨頭，也是積累了幾十年的頑疾，破解之道是什么？

胡存智：我認(rèn)為制度是保障，不是破解之道。關(guān)鍵還是在于規(guī)劃，規(guī)劃是一個共同的綱領(lǐng)，是大家明確看到的空間格局。有了綱領(lǐng)，再看有沒有制度，有沒有配套，再來建立制度，修改制度。比如，建立耕地保護制度，最嚴(yán)格的水資源制度，環(huán)境保護要求，合理開發(fā)的鼓勵政策等等。

土地資源配置

不能完全跟著市場走

《中國經(jīng)濟周刊》：城鎮(zhèn)化是大勢所趨，城市集群建設(shè)和配套設(shè)施建設(shè)都需要土地、住房資源的配置，國土部將如何支持和協(xié)調(diào)？

胡存智：第一，還是要與時俱進，根據(jù)時代要求和經(jīng)濟社會發(fā)展的要求進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。第二，要因地制宜，不能一刀切，不能所有的政策都一樣，要考慮差別化問題。

土地資源配置需要規(guī)劃的引導(dǎo)，不能完全跟著市場走，哪個地方熱就多給，哪個地方不熱就少給，那就不能很好地協(xié)調(diào)發(fā)展。比如：大中小城市該如何協(xié)調(diào)發(fā)展，這個要更注重國土空間開發(fā)的問題。

《中國經(jīng)濟周刊》：城鎮(zhèn)化是否會引發(fā)地域平衡性的變化，比如，更多地將人口和產(chǎn)能向中西部傾斜，為東部減壓？

胡存智：地域平衡的問題確實很重要，我們要考慮城鎮(zhèn)化的過程中，怎樣通過土地改革的調(diào)整去引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局、全國空間布局，讓布局更加趨向合理，因為沿海地區(qū)承載了太重的人口和產(chǎn)業(yè)功能，應(yīng)該適當(dāng)?shù)赝形鞑恳龑?dǎo)。

我們對東中西部都要有整體考慮。東部地區(qū)是率先發(fā)展的地區(qū)，城市集群也逐步形成，但是城市集群之間的有機聯(lián)系是不夠的，它們在經(jīng)濟社會上的互動互補作用還不夠，可以加強良性互動，不要像現(xiàn)在這樣，基本上都是各自在發(fā)展，實際上，這些地方在承載經(jīng)濟社會的密度上也是不足的，因此我們才說國家的資源利用得不夠好，東部城市集群還需要進一步提升它的整體運行質(zhì)量，提升發(fā)展能力。

《中國經(jīng)濟周刊》：您談到的城市集群主要指哪些？有何戰(zhàn)略意義？

胡存智：東部地區(qū)是城市集群比較集中的地方，主要還是長三角、珠三角、京津冀這一帶，其他地方還大有進一步發(fā)展提升的空間。比如說，海峽西岸、皖江城市帶、中原經(jīng)濟區(qū)等，都需要構(gòu)成這樣的集群，提升空間利用能力。

另外，邊境地區(qū)也是需要發(fā)展的地方，那里既是牧林保護的重要地區(qū)，也是展現(xiàn)中國經(jīng)濟發(fā)展實力和體現(xiàn)活力的地區(qū)，同時，它還是帶動相鄰周邊共同發(fā)展的重要區(qū)域。這些區(qū)域不能僅僅把它看成是邊遠地區(qū)，而是要看成世界經(jīng)濟、全球經(jīng)濟一體化中的重要合作區(qū)域。對于口岸城市、邊境城市，應(yīng)該作為一個有機整體來考慮它們之間的功能互補。

不提高土地綜合利用率

開放區(qū)甭想“擴區(qū)升級”

《中國經(jīng)濟周刊》：與國際上的大城市相比，東京、香港等地的土地綜合利用率比我們高很多，如何在城鎮(zhèn)化過程中提升土地綜合利用率？

胡存智：是這樣。我們必須進一步提升土地資源的集約、節(jié)約和利用率。

首先，要控制總量，只有節(jié)約，大家才會提升土地的集約水平。

其次，運用各種機制和制度來提升土地綜合利用的水平，這主要體現(xiàn)為內(nèi)在動力，從土地政策上給予激勵的機制。比如，很長一段時間以來，國土部對于工業(yè)用地是有鼓勵政策的，對現(xiàn)有工業(yè)建設(shè)用地范圍內(nèi)，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，經(jīng)批準(zhǔn)增加容積率的，不再補收土地出讓金。這樣企業(yè)等于受到鼓勵，其寧可在修建廠房的時候加大成本，因為這也比交土地出讓金劃算，這些鼓勵政策現(xiàn)在也在強調(diào)。經(jīng)住建部門批準(zhǔn)，工業(yè)項目建設(shè)地下室、半地下室的，不收取土地出讓金和城市基礎(chǔ)設(shè)施。

第三，進一步加強整治和盤活閑置土地的力度，以促進集約、節(jié)約利用。整治是一個非常重要的手段，我們要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上盡量減少和清理不合理利用。

《中國經(jīng)濟周刊》：有沒有具體的評價和考核制度？會與國際接軌嗎？

胡存智：當(dāng)然，這要有一個重要的支撐條件，就是逐步建立起用地的評價和考核制度。國土部已經(jīng)有了集約、節(jié)約用地的考核評價標(biāo)準(zhǔn)，而且已經(jīng)在一定范圍內(nèi)試行。現(xiàn)在主要是在開發(fā)區(qū)實施，跟開發(fā)區(qū)的“擴區(qū)升級”掛鉤，如果土地綜合利用率很差，就不要想“擴區(qū)升級”的事了。在國內(nèi)一部分城市中，我們也在推進試用，對城市的土地綜合利用率進行評價，看看土地資源到底用好了沒有。

評價和考核制度的建立挺難的，主要是標(biāo)準(zhǔn)問題。東京、香港都是人多地少，相應(yīng)地，標(biāo)準(zhǔn)也是比較高的。但是我們的土地面積大，區(qū)域差別也大，對于一些地多人少的地方，要采用不同的標(biāo)準(zhǔn)。所以，在這些地方，我們也參照了美國、澳大利亞等地廣人稀的地方比較寬的標(biāo)準(zhǔn)。要更多地從源頭上、技術(shù)上促進按照集約、節(jié)約的新標(biāo)準(zhǔn)來用地。

土地綜合利用率低

不完全是因為征地成本低

《中國經(jīng)濟周刊》：有觀點認(rèn)為，我國土地綜合利用率低，主要是因為征地成本低，所以導(dǎo)致浪費嚴(yán)重，您怎么看？

胡存智：這是一個重要的觀點，但是世界上任何事情都不能絕對化，很多發(fā)達國家用地也非?？焖?，是不是因為成本低？是不是因為制度問題？值得商榷。不能把復(fù)雜的結(jié)果歸納到一個簡單的原因——如果這樣，世界上什么事情都好辦了，市場決定論、制度決定論、資源決定論等等，都太簡單了，我不是很贊成，不能用一個很簡單的理由來解釋一個復(fù)雜的結(jié)果或者一個現(xiàn)象。

《中國經(jīng)濟周刊》：征地成本低是不是導(dǎo)致浪費嚴(yán)重、土地綜合利用率低的一個主要原因？

胡存智：只能說它是原因之一，而且有時在這個地方是這個原因，在另一個地方就不是這個原因，不能一概而論。比如，南方用地普遍比較節(jié)約，北方用地普遍比較寬松，是因為南方的地貴，北方的地便宜嗎？這個結(jié)論太簡單武斷了。可以告訴你，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的其中一個原因是，南方的太陽高度角較高，北方的太陽高度角較低。這跟制度因素和征地成本完全沒關(guān)系，是地理和天文的因素。

《中國經(jīng)濟周刊》：土地綜合利用率與太陽高度角有什么關(guān)系？

胡存智：在北京，冬天太陽高度角最低時還不到40度，所以房屋建造時，前排和后排就要拉開一點，保證太陽能照到家門口，有利于采光。而在南方，如在北回歸線以南的地區(qū)，太陽可以跑到北邊來，任何太陽最高的時候都可以照到后排房屋的后窗，房屋間距窄一點也不影響光照。這只是其中一個原因——所以不要聽那些太極端的觀點，有時候說得并不對。不過，這些觀點可以引起我們的思考，這一點很重要，所以我也很注意聽，也許他看到的問題我沒有看到。這樣也豐富了我們觀察問題的能力和角度。