新領導層改革戰略蘊含的八對關系

所謂改革戰略，就是實現改革目標的全局性方案。黨和國家新領導層的改革戰略集中體現在十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）當中，另外也散見于中央領導尤其是習近平的各種講話當中。與以前相比，新領導層的改革戰略的確具有自己的特色，這里試圖從如下八種關系來加以闡述。

遠與近

“2020年全面建成小康社會”、“兩個一百年”、“中國夢”，由近及遠

人無遠慮，必有近憂。一個國家如同一個人，每天都要解決當前的問題，但如果沒有遠期目標的引導，解決當前的問題時就沒有那么強的信心，容易為艱難險阻所壓倒。因此，形成改革戰略之前，必須明確遠期目標是什么。習近平當選中共中央總書記后，便以“中國夢”來破題。2012年11月末，新一屆中央政治局常委參觀《復興之路》展覽，習近平首次就中國夢展開闡述。他說：“何為中國夢？我以為實現中華民族的偉大復興就是中華民族近代最偉大的中國夢。”我們這一代共產黨人要“繼續堅定不移地朝著中華民族偉大復興的這樣一個歷史目標奮勇前進”。2013年3月17日，習近平在十二屆全國人大一次會議閉幕會上發表重要講話，號召全體代表繼續為實現中華民族偉大復興的中國夢而努力奮斗。

在提出“中國夢”這一宏偉構想后，習近平便闡發了較近期的階段性目標，那就是兩個一百年的提法：中國共產黨成立一百年時，實現全面建成小康社會的目標；中華人民共和國成立一百年時，實現建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的目標。在確定改革戰略時，要兼顧遠近目標，但主要按近期目標來確定，正如習近平在關于《決定》的說明（以下簡稱“說明”）中講到的，改革方案的“時間設計到2020年，按這個時間段提出改革任務”。因此，我們比較清晰看到的新領導層改革戰略就是實現2020年全面建成小康社會目標的全局性方案。這個方案有些做法短期內看來要付出代價，但有利于長期目標的實現。

顯與隱

爭議較大但不得不實行的戰略是以隱含的或不言而喻的方式讓人去領會

改革戰略分顯性部分和隱性部分，前者是以官方正式文件表達出來的部分，后者是以非正式語言表達出來或者不表達出來的部分。《決定》是顯性戰略，它反映的是在當前背景下爭議較少、阻力較小的部分，正如習近平在“說明”中所講的，《決定》“凝聚了全黨全社會關于全面深化改革的思想共識”。

那些爭議較大但不得不實行的戰略則不宜在這個《決定》中出現，而是以隱含的或不言而喻的方式讓人去領會。這繼承了鄧小平“不爭論”的思想。譬如說，現代國家的一個普遍特征就是盡可能以隱蔽的方式運用強力。在以推進現代國家治理體系和治理能力為總目標的改革戰略中，關于如何運用國家強力的問題有重要舉措，但并不明確。近些年來，一些社會矛盾朝著復雜化和激烈化的方向發展，各級黨委和政府加大了強力維穩的力度。這個力度今后不會減少，但“維穩”這個詞匯越來越少地出現在正式文件中了，《決定》中以“社會治理”予以概括。應該說，這方面多做少說是恰當的。

虛與實

按照寓政于經的思路，由經濟改革牽引出政治改革部分有虛有實

任何正式文件的表述，其虛實程度都不會均勻地分布下來，《決定》中所表述的改革戰略內容也是如此，有的更虛一些，有的更實一些。習近平是務實的領導人，他在“說明”中強調，“我們中國共產黨人干革命、搞建設、抓改革，從來都是為了解決中國的現實問題。可以說，改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化”。也就是說，改革戰略旨在解決現實中的重大問題，而不是“空對空”。他特別強調改革舉措要三個不寫，也就是“一般性舉措不寫，重復性舉措不寫，純屬發展性舉措不寫”。《決定》中所寫出來的那么多措施中，盡管都很實在，但實在的程度是不一樣的。

就比較實的內容來說，有兩個例子：一是成立國家安全委員會，二是成立全面深化改革領導小組。二者在《決定》中都只有簡短的一句話：前者的表述是“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全”，后者的表述是“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”。如果就文字的多少區分重要性的話，那么這兩個舉措在整個決定中是不那么顯眼的，但卻是非常重要的。簡潔的兩句話分別成段，相當于整個《決定》的兩只眼睛。如果說，《決定》中的改革戰略有什么特色，這兩個機構的成立是最大的兩個特色，它是以正式的制度實現著“改革”與“穩定”兩大目標，兌現著加強頂層設計的政治承諾，并給國家治理體系和治理過程帶來了重要的變化。因此，可以說，這是整個《決定》中含金量，即實的程度最高的兩句文字。

就比較虛的內容來說，主要的例子就是關于“加強社會主義民主政治制度建設”部分，這個部分與經濟體制改革部分形成鮮明對比。后者由市場在資源配置中的“決定性作用”這種理論創新引出了很多實實在在的重要改革，而政治體制改革部分理論上沒有類似的創造性表述。人大民主是這一部分的重點，有了比以前更具體一些的說法。需要強調的是，這一部分的表述比以往的正式文件更加實在，只是與經濟體制改革相比較，相對虛了一點。

如果從比較寬的“政治”含義來理解，這次政治改革的內容是比較多的，一些比較實的內容是放到經濟改革部分來講的，習近平說“經濟部分開六條”，而其中的“加快轉變政府職能”和“深化財稅體制改革”同時也是政治改革的內容。這是寓政于經的思路，并由經濟改革牽引政治改革，被牽引出來的部分有虛有實。

快與慢

實事求是地想一想，有的改革需要慢慢來

《決定》顯示了新領導層加快改革的決心和迫切心情。但正如習近平所說的“膽子要大，步子要穩”，其快慢關系在經濟領域體現在“穩增長、調結構、促改革”的口號中。有些改革對于長期的經濟社會發展是非常必要的，但會對當前的經濟增長有放緩作用，放緩到什么程度可以接受，有一個度的問題。2013年4月8日，習近平在博鰲與出席論壇的32位中外企業家舉行座談會時說：“2012年中國的經濟增長是7.2%，這比前幾年有所降低了，這里面降低的因素就有我們主動控制速度，加快轉變發展方式這個因素。就是速度再快一點，非不能也，而不為也。”中國正在把推動發展的著力點轉到提高質量和效益上來，尤其是五位一體的建設要相對平衡地向前推進。正如習近平所講的，經濟的發展與綠色、環保、可持續之間要找到一個平衡點。五大建設之間要平衡，各自內部也要平衡，有的需要慢一點，有的需要快一點。

就政治與行政體制改革來說，針對那些積累多年的，嚴重阻礙經濟進一步健康發展或影響社會穩定的問題，《決定》要求加快改革。這些改革會觸及一些人的利益，遇到的阻力很大。新領導層認為這些問題現在拖不下去了，需要拿出壯士斷腕的勇氣加以解決。《決定》幾大標題中有兩個“加快”，一是“加快完善現代市場體系”，二是“加快轉變政府職能”。后者是對前者的強化。其總的方向就是沿著市場化的道路繼續走下去，將過去還沒做完的事加快做完。政府的微觀管理、國企的經營范圍被大大壓縮，與此同時，要求大大增加政府宏觀調控和公共服務的能力。

由經濟改革牽引的行政改革涉及大范圍的利益格局調整，肯定會遇到強大的阻力，因此需要政治上的配套措施，其中屬于“加快”性質的有綜合反腐體制、全面領導體制、國家安全體制等。這些體制總體上是“自上而下的”，旨在運用強大的中央權威去克服改革的阻力。正如《決定》中所說：“堅決維護中央權威，保證政令暢通，堅定不移實現中央改革決策部署。”至于那些“自下而上的”，旨在長遠的政治體制機制改革，則沒有表現得那么急。有些改革實踐中急不得，這就是習近平所說的“解放思想”與“實事求是”的關系，實事求是地想一想，有的改革需要慢慢來。

收與放

總體的收放戰略是用宏觀上的收來保證微觀上的放

新領導層的改革戰略可以用“收放自如”這個概念來形容，但這主要不是“想收就收，想放就放”的意思。因為這次改革的關鍵目標在于形成比較穩定的現代國家治理體系，這就意味著這一次的某些“放”、某些“收”都具備長期穩定的性質，并且需要有制度化的保障，而不是隨著領導者的意愿可以自如地更改。譬如說，在“加快”性質的改革中，政府削減的那些審批權、允許民間進入的經營領域，今后想收回來的難度加大了，盡管理論上仍然是可能的。“收”的部分，譬如說統一的反腐體制和安全體制，也是具有長期穩定性的。

經過多年改革中經驗教訓的洗禮，新領導層的收放戰略表現得更加深思熟慮，似乎跳出了“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放”的循環。總體的收放戰略是用宏觀上的收來保證微觀上的放，多些年前的改革就在運用這種戰略，現在看來是能夠取得穩定成效的時候了。

點與面

中央表現出了敢于做系統性決策的勇氣和信心，同時強調地方和基層需要有改革的主動性和創造性

新領導層的改革戰略更加強調頂層設計，《決定》中說“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。這次拿出來的一攬子改革方案比較充分地體現了這些特征。對于過去的改革，我們也不能夸大其“摸著石頭過河”的特征。中國的改革者一直有比較強的頂層設計意識，在早期改革者那里，改革所要針對的主要問題，所要達到的主要目標，所要經過的主要階段，所要采取的主要方式并非那么模糊。改革者為了減少阻力，有意采取了模糊的說法，與此同時借助基層人民的具體實踐把自己內心中的想法表達出來。改革初期，通常的改革模式就是“基層創新+中央支持”，即使中央有了某種設想，也是到基層設立試點，取得成效之后，再擴大試點，成功后再全面推廣。由點到面的做法并非改革開放時期的產物，中共在革命時期就嘗試過這種做法，新中國成立后搞建設也是如此。改革中期，地方、基層主動地進行了各種改革試驗和創新，很多信息匯集到了中央，這就越來越多地需要中央“去粗取精，去偽存真”，進行大量的加工處理，然后拿出統一的意見。還有的改革，地方是無法先行先試的，需要中央自上而下地去推動。改革走到現在，改革中需要“頂層設計”的分量就加重了很多。中央這個時候勇于面對這一點，表現出了敢于做系統性決策的勇氣和信心。

十八屆三中全會公報指出，要“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，那么，今后的“摸著石頭過河”主要表現在什么地方呢？其實摸著石頭過河并非糊里糊涂過河，改革總是人運用頭腦來推進的，總是有設計的成分，只是這種設計由誰來進行。我們摸著石頭過河時，要更多地強調地方和基層需要有改革的主動性和創造性。尤其是基層，可以大膽地創新很多做法，出了問題比較容易收回來。

統與分

通過制度化的方式讓地方治理主體的權力邊界明確起來

前面幾種關系已經涉及到統與分的問題，這里重點講一下縱向治理關系。中國是一個超大規模的國家，簡單的“單一制”或“聯邦制”很難描述清楚中央和地方的治理關系。憲法中的總原則是“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，但這只是描述“國家機構職權的劃分”。黨組織的縱向治理關系則主要遵從黨章中的“四個服從”中的后兩項原則，那就是“下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”。

過去，將改革綜合部門放到政府序列中，這次《決定》將這種組織放到黨內，其設置意圖符合黨章中的組織原則。在當代中國國家治理體系中，國家機構是受執政黨領導的，因此，地方治理主體的主動性和積極性發揮到什么程度，是由執政黨決定的，進一步說，是由黨中央決定的。這種關系符合筆者曾講過的“政黨造國家，國家造社會”的邏輯。這樣的一種政黨是“轉型性政黨”，而不是西方的“交易性政黨”，它需要執政黨在改革過程中發揮發動機的作用。

也許因為成熟地認識到發展中大國執政黨、國家和社會的關系，《決定》要求設立“全面深化改革領導小組”，讓執政黨中央在改革中的地位進一步清晰地顯示出來。不過，在黨中央總攬改革大權的情況下，地方的自主性邊界位于何處呢？《決定》中關于財稅體制改革的“事權劃分”可以看出部分的邏輯，“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”這里面的“中央事權”、“地方事權”、“中央和地方共同事權”的關系體現出權力縱向劃分的邏輯。這是在通過制度化的方式讓地方治理主體的權力邊界明確起來，讓它們知道自己的自主性空間究竟有多大。

內與外

即使像中國這么一個超大規模的國家，其改革的效果也在很大程度上受外部因素的影響

全面深化改革的成功，中華民族的復興，歸根到底取決于我們國家自己的力量，取決于國內的治理。這與很多小國不一樣，它們的經濟和政治改革常常得看外部大國的眼色。不過，即使像中國這么一個超大規模的國家，其改革的效果也在很大程度上受外部因素的影響。

鄧小平之所以將“改革”與“開放”合起來談，就在于他認識到開放可以帶來改革的動力。新領導層特別繼承和發展了“以開放促改革”的戰略。大力推進上海自由貿易區的建設，試圖通過進一步擴大開放，取得成功經驗，來推動全面深化改革更加順利地進行。這是利用外部積極因素來為改革服務。

至于外部消極因素，譬如說因為中國崛起而引起其他國家的擔憂，尤其是一些潛在的、傳統的國際沖突因素在中國崛起過程中更加活躍起來，給中國的改革帶來了某些困難。新領導層似乎有一種化外部消極因素為積極因素的能力，或許說，把外部因素創造性地納入了改革戰略當中。

新領導層認識到如果不以更加積極和堅決的態度維護國家利益，全面深化改革的成果就有可能大打折扣，因此， 以更加積極的姿態維護和擴大國家利益。中國的改革開放越來越需要大量的海外資源，如果這些資源的獲得過程得不到安全保障，很可能在未來某一天對中國的經濟社會發展帶來突然的沉重打擊。國內外資源的安全供給對中國改革和發展都是非常重要的，其保障力量和機制是可以重合的，建立統一的國家安全機構有利于對國內外重要資源和其他利益進行統一的保護。《決定》中的這項舉措顯示新領導層將此視為全面深化改革成功的重要保障。

通過對這些關系的分析，我們可以看到，新領導層通過富有自己特色的改革戰略，正在打造出一個新型的現代文明大國的形象。

（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授）

責編/劉建 美編/李祥峰