法治政府：發揮市場決定性作用的關鍵

處理好政府與市場的關系這一重大問題，是推動全面深化改革的關鍵，其中轉變政府職能，又是處理好政府與市場的關系這一問題的核心。但是長期以來，雖然從中央到地方屢屢強調轉變政府職能，但又長期難以有效轉變，甚至一度出現政府過度干預市場，造成資源錯配、產能過剩的亂象。究其原因，就是因為沒有徹底落實法治，總是將轉變政府職能寄希望于權力的自我克制和收縮，但中外歷史都早已證明，這種方式難以取得預期的效果。只有徹底落實依法治國，才能真正使政府轉變職能，才能確保改革全面深化。

堅持依法行政才能轉變政府職能

法治的要義在于牽制并驅策“權力”這頭猛獸，使權力的運行趨利避害

發揮市場的決定性作用，就必須排除政府對市場的過度干擾，同時又需要政府做好服務工作和保障工作，創造良好的市場環境并提供有效的社會保障。因此，以法律的形式界定政府與市場的邊界，并用法律程序、法律規則矯正政府隨時可能出現的越位、缺位和錯位，就顯得至為重要。

十八屆三中全會《決定》要求全面正確履行政府職能，并要求“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率。”徹底貫徹《決定》的這些放權要求當然有利于調動社會的積極性，有利于改革紅利的進一步釋放。但是也應該看到，二十年前的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就曾經明確提出“要按照政企分開，精簡、統一、效能的原則，繼續并盡早完成政府機構改革”，在投資體制改革方面要“用項目登記備案制代替現行的行政審批制”。十年前的十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》也提出要“深化行政審批制度改革，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。”大體的意思一脈相承，但最終卻都沒有完全落實。

要真正落實行政體制改革，實現簡政放權，政治動員短期可以立竿見影，但長期來看，唯有通過法治的手段推進法治政府的建設才是最優選項。法治的要義在于限制公權、保障公民權利。從根本制度上講，就是通過權利制約權力的方式（限權和放權），以及由此演化而來的權力與權力之間相互制約（分權）的方式來牽制并驅策“權力”這頭猛獸，使權力的運行趨利避害。作為規定我國根本制度、保障公民權利的根本大法的憲法和在憲法這個基石上產生的各項法律是實現限權、放權和分權的具體依據。要實現簡政放權，有效轉變政府職能，就必須要尊重憲法的權利本位，遵守法律的各項規范，使政府公權行為法無授權即禁止，公民權利行為法不禁止即自由。惟其如此，才能杜絕政府對經濟的過度干預，才能保證政府正確發揮自身的職能。這個尊重和遵守不能僅僅停留在紙面和口頭上，法律規范的強制性特征要求違背憲法和法律的權力行為必須受到懲處，否則憲法和法律就失去了其規范意義，就會淪落為道德口號。因此《決定》指出“要維護憲法法律權威”。這充分體現了黨中央對全面深化改革的深刻認識。

從方法論的角度來看，根據目前的實際情況，維護憲法和法律的權威，需要通過完善憲法、行政法的落實和司法適用，完善黨內制度體系，將加強和改善黨的領導與現代法治條件下對權力的制約有機結合起來，確保黨在法治軌道上成為中國特色社會主義事業的核心。憲法、法律的司法適用需要司法體制的配套改革，過去那種實質上隸屬于地方的司法體系已經難以發揮法律對地方政府權力的限制規范作用，《決定》因此提出：“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”這樣的改革步驟，表明最高決策層已經意識到公權力的有序運行，不能單純依賴官員的自覺自醒，必須有相對獨立的司法威懾，展現出大局畫棋，小處落子，細點著力，循序漸進的改革思路和策略，值得稱道。《決定》還開創性地提出了要“完善人權司法保障制度。”這也是針對司法實踐當中暴露出來的各種問題作出的回應，這表明中央力圖扭轉權大于法、公權力任意削減律師、公民權利的行為的意愿。

只有通過真正地落實法治，才能杜絕公權力越位、缺位、錯位情況的發生，促進政府職能的有效轉變，將權力關進籠子。只有將權力真正關進了籠子，才能真正充分發揮市場的決定性作用。

釋放經濟活力關鍵是建設法治社會

市場本身出現的一些問題，與法治的缺失息息相關

現代科技的發展使現代市場經濟的市場交易完全脫離了熟人社會，交易雙方基本是陌生人，市場交易規模和頻率也是過去不可想象的，市場交易行為脫離了熟人社會的輿論管制，這樣就極易產生各種欺詐以及各種假冒偽劣。但是現代市場經濟已經發展出一套成熟的規制陌生人社會大量交易的制度，那就是法治。法治的確立一方面防止了政府對市場的過度干預，保障了市場交易的自由和平等，破除了資源在市場中流動的外來阻力；另一方面，法治又為交易提供了可供交易各方共同遵循的依據，極大地降低了交易成本，保障了海量的市場交易行為的誠信履行，為資源在市場上的流動注入了最重要的潤滑劑。

從十四大確立社會主義市場經濟以來，我國的社會主義市場經濟建設已經取得了長足發展，但也暴露出一些嚴重的問題，除了前述政府與市場關系沒有完全捋順的問題之外，市場本身出現的一些問題，也與法治的缺失息息相關，這里可以舉幾個方面的例證。

第一，食品安全問題。這些年來，國內市場的假冒偽劣產品一直沖擊著人們忍耐極限，從蘇丹紅到瘦肉精、從病死豬肉到大頭奶粉，從假疫苗到劣質建材，肆無忌憚的造假行為令人瞠目結舌。造成這些問題的根本原因就是一個已經突破了熟人社會輿論規制的市場經濟卻又沒有建立起嚴格的法治規制環境，兩頭不靠的結果就造成市場亂象叢生。

第二，證券市場問題。我國十年來GDP上漲了302%，成為全球經濟增長最快的國家，但股市止步不前，散戶損失慘重。證券市場之所以暴露出如此嚴重的問題，一方面是因為證券市場跟國家法治程度息息相關，證券市場不能依法做到公平、公開、公正，該退市的不退，該處罰的不罰，該受理的案件不受理，股市憑什么吸引資金？另一方面股票不是房產那樣的剛需，人們完全可以用腳投票，證券枯榮的指數難以長期進行掩飾。所以證券市場不僅僅是經濟的晴雨表，它也是法治環境的晴雨表。最近證監會主席關于證券市場的法治理念和邏輯的發言體現出了一些新意，值得期待。

第三，關門打狗問題。多年來，經濟較落后的中西部地區、東北地區都在想方設法地發展地方經濟，下大力氣進行招商引資。其中一些地區投資軟環境差，尤其是法治環境惡劣，公檢法沆瀣一氣，開門招商，關門打狗。 一些地方政府官員不顧地區經濟的長遠發展，以各種理由侵犯投資者的財產權利，甚至蓄意制造冤案，對外來投資者殺雞取卵，最終使投資者視到這些地區投資為畏途，斷絕了這些地區的長遠發展機會。與之形成對比的是，經濟發達的江浙地區在商業規則的遵守和對權力的約束方面明顯要高出一籌。因此，要振興落后地區的經濟，首先要改變的是這些地區落后的法治思維、法治環境，否則就會事倍而功半。

第四，資本外逃問題。據2012年招商銀行聯合貝恩資本發布的《2011中國私人財富報告》統計，在個人資產超過1億元人民幣的企業主中，27%已經移民，47%正在考慮移民。造成企業家紛紛移民的重要原因之一，是他們對我國的法治缺乏信心，認為不足以保障他們的資產安全，現實中如重慶的情況、湖南的太子奶案等也在不斷佐證他們的判斷。因此，努力建設法治社會是增強企業家信心，減少國家資金、人才外流的根本途徑。

以上種種問題表明，從制度層面上看，正是法治的缺失，限制了市場的決定性作用的發揮：市場交易主體之間雖然已經可以一定程度上完成市場交易，但嚴重的不確定性使交易成本大幅提高，市場主體的交易意愿嚴重下降，資源流轉的動力不足甚至轉移到了境外，市場對資源配置的決定作用就大打折扣，進而導致經濟社會活力難以充分釋放。要全面深化改革，獲得改革的紅利，就必須建設一個法治社會。

加快司法體制改革，推進法治中國建設

建設法治中國，必須改變對權力持有者軟約束多、硬約束少的狀況

十八屆三中全會《決定》對推進法治中國建設作出了全面的部署，《決定》指出要“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”

法治國家、法治政府、法治社會的建設都有賴于獨立的司法系統的改革和完善。《決定》不僅強調了要“確保依法獨立公正行使審判權檢察權”，而且為這種獨立提供了制度保障。針對當前司法工作中暴露出來的一些問題，《決定》提出要改革完善司法人員管理制度，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度等，體現了中央通過加強司法工作來落實法治建設的決心。這些改革措施雖然并不能一步到位地解決我國司法工作中存在的諸多問題，甚至還可能在改革過程當中衍生出一些新的弊端，但畢竟是往正確的方向邁出了較大的一步，這是巨大的進步。

與推進司法體制改革同等重要的是，要塑造人民群眾對法治的信心。現階段在實踐中大量存在的選擇性執法破壞了法律的平等原則，嚴重消解了人民群眾對法治的信心。選擇性執法使個案本身看起來并無不妥之處，但是經不起比較，對經濟社會生活也有極大危害。比如幾家企業都偷稅漏稅，執法部門只處罰其中一家企業，就處罰個案本身來說是公正的，但是總體來看就是不公正的，就會導致市場環境的不公平，政府又變相地主導了資源的配置，繼而造成市場經濟資源的錯配。因此，要建設法治中國，必須要杜絕選擇性辦案等自欺欺人的作法。

建設法治中國，必須改變對權力持有者軟約束多、硬約束少的狀況。長期以來，我們對待權大于法的問題、對濫權導致的腐敗問題，更多地是采取學習教育的方式，希望防范于問題發生之前。學習教育的確能夠發揮一定的作用，但是必須要有硬制度的兜底。我國雖然是社會主義國家，但是權力最終也都是要通過授權到個體的人來行使，既然我們在確認自身發展階段的時候知道人的覺悟還沒有達到共產主義的高度，那么對行使權力的人的制約就不能主要靠教育、靠自覺，中國兩千多年的儒家“禮義廉恥”教育都擋不住王朝更迭的歷史周期律，跳出歷史周期律唯有限制權力一途。要限制權力，則必須在法治的基礎上逐步推進落實民主，民主制度通過限權反過來又能進一步夯實法治，減少權大于法的弊病。所以《決定》提出：“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。

十八屆三中全會《決定》指出：“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，從當前的改革發展實踐來看，經濟體制改革是全面深化改革的重點，但掣肘經濟體制進一步完善的問題顯然已經不僅僅局限在經濟領域之內，與市場經濟有著千絲萬縷的聯系的法治已經成為經濟體制改革繼續突破過程中必須要解決的問題，解決好法治問題正契合習近平同志提出的以重大問題為導向的改革路徑。《決定》要求：“發揮經濟體制改革牽引作用，推動生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應，推動經濟社會持續健康發展。”在深化改革的過程當中以問題為導向，落實法治，是發揮經濟體制改革牽引作用的具體體現。

（作者分別為中國經濟體制改革研究會名譽會長；中央財經大學金融法研究所特邀研究員）

責編/馬靜 美編/石玉