如何看治理與民主的關系

治理與民主的關系如何？民主是老百姓當家作主，而治理具有主體多元的含義，首要本質是多元參與，老百姓要參與進來，這個就是民主。治理包含民主，這是一個常識。但在現實中，這樣一個常識性的不容質疑的問題，卻不斷受到質疑，甚至出現了以為共產黨是不講民主的誤判。這值得我們警惕，也有必要強調它，強化它。

需要正視：實踐中的民主進程確實出現了一些問題

我們在發展民主方面確實出現了一些問題，概括起來有三點：一是民主在個別地方、個別部門成了玩弄民意的工具。特別是在選舉環節，程序繁多，弄了好多民主的東西，如民主測評、民主推薦、民主評議等，但最后會發現，還是領導說了算，組織部門說了算，不但沒有把民意真正輸送進去，反過來還降低了民主的權威。大量的官二代進入權力機構，怎么回事？不是說官二代不能進入權力機構，克林頓也是官二代，小布什也是官二代，但是為什么人家都可以進入？就是要有民主程序。我們恰恰在這方面設置不科學，導致老百姓對民主不信任，對執政者不信任，這是個嚴重的問題。

二是民主成了推脫責任的工具，特別在決策環節尤為突出。有些決策，本來應該是行政授權，權力委托給了你，你就應該全權負責。但是掌權者可能覺得責任過于重大，需要減輕點壓力。于是干脆讓民意來摻和摻和，讓大家都來參與這個事的決定。明明是我的主意，但結果是大家議出來的，如果出問題就不能我一個人負責。實際上這是把民主弄成了一種推脫責任的工具。

三是在民主發展過程中出現的風險由探索者自擔。我們往往是這樣：從文件看，我們不是不要民主，而是要深化改革，要大力推進民主。但是誰推進？還是要靠下面去探索、去嘗試。但這樣的嘗試，承擔這樣嘗試的人，卻往往被邊緣化了。為什么？就是因為我們設計的這套推進改革的體系存在權益與責任不對稱的問題。探索成功了，未見得能得到提拔，但探索一旦出現問題，肯定唯你是問。大家想想：我有探索的想法，但探索成功了未見得有什么好處，一旦失敗我這個人就完蛋了。在這樣一種狀態下，誰去做馬前卒？誰去發揚探索精神？

目前出現的上述問題，我認為主要原因是民主還不健全。一方面，我們更多地將民主等同于一種做法、一種形式，理解還不是特別全面；另一方面，推進民主的路徑也存在問題。有時人們會看到，部門在自己內部花樣翻新地搞一些所謂的“民主”，實際上是在集權。從這個角度去說，民主實現的路徑確實還存在問題。不能再像搞常規工作一樣，上面一聲令下，下面去推行民主，這是不對的。應該超越部門，從更高的層面來設計民主。從這樣一些角度去看，我們不是說民主搞得太多了，而是搞得不規范、不科學，實質上是一個進一步健全民主的問題。

由于這些問題的存在，習近平總書記在許多會議上專門講了黨內民主發展中的一些問題，同時也作了一些結論性的意見，比如說要看票但不要簡單以票取人。有人把這解讀成為是退回去，我個人不贊同這種看法。習總書記實際上說的是，我們在民主發展過程中出現了很多不好的現象，這是因為民主自身搞得不好，要思考怎樣提高民主的質量。所以不是要對搞不搞民主提出疑問，而是要大家研究怎樣把民主搞得更好，要從這樣一個角度去理解。

這次三中全會全面深化改革措施出臺，盡管里面關于發展民主方面不是有特別多的新意，但是國家治理體系現代化，這本身不就包含著大量的可以開辟的民主空間嗎？我覺得政治體制改革最好是多做少說，因為它已經有了太多意識形態的味道。一說到政治體制改革，說得稍多一些，馬上有人會說，你看看整個共產黨要改向了，要變成社會民主黨了，要學西歐了等等，就會有各種各樣的議論，讓人左右為難。在這樣的情況下我覺得不一定非要說得非常多，只要說得到位即可。

如何健全民主？沿著國家治理體系現代化的思路大力推進

國家治理體系更多講的是治理層面，講的是在現有體制當中怎么運作，但實際上內在地包含了很多需要進一步研究的問題，其中也包括民主問題。在現有框架內，有以下幾個方面需要認真研究，而且在實踐當中是可以推進的。

第一，建立權力制約和約束機制。權力的約束，習總書記已經講得非常清楚了，就是要把權力放進制度的籠子里。現在關鍵是這個籠子怎么編。我們現在已經開始編了，但是應該看到還有很多的事情要做。權力怎么約束？無非是以下方面：一是自上而下的縱向約束，也就是行政監督；二是縱向約束里面還有下對上的約束，這同樣重要；三是橫向的權力約束。就是根據權力的不同職能劃分成不同的塊，相互之間有聯系，又有邊界，權力一直使用到遇到邊界為止；四是非權力對權力的約束，包括媒體的約束、政黨的約束、政府運作透明化的進步等等。所有這些約束都有了，對權力的約束就有力，就健全了。回過頭來用這樣一個標準來衡量，可以看到我們現在的權力約束確確實實還是存在不少問題的。上對下的約束我們輕車熟路，我不是說不應該有，但是治理現代化的今天，必須把下對上的約束、權力對權力的約束和非權力對權力的約束一個一個全都建立起來，形成良性互動。

第二，處理好頂層設計和摸著石頭過河的關系。社會科學理念的頂層設計不是自然科學工程領域的頂層設計。后者是對物的，可以越細致越有操作性越好，前者實際上講的是一種系統的思考。不是要制定一個詳細的方案，只是要指定一個非常明確的目標，設定一些非常明確的原則，規定一些不能越過的邊界，然后給下面提供一個平臺，在這樣一個平臺的基礎上，讓大家放開膽子去試、去闖，這才是社會科學意義上的頂層設計。也只有這樣的頂層設計，才能給大家、給下面的探索以更大的空間。我們一定要改變過去那種表面上號召大家大膽創新，實際上卻只要創新，風險全由改革者自擔這樣一種情況。這里面，最重要的就是頂層設計。頂層設計的意思不是再給大家規定怎么做，而是規定大家在什么范圍里面做，在什么范圍里面做是安全的。把大家的風險降到最低，把許多風險上面攬過來，這就叫勇氣，這就叫責任感。

第三，發展黨內民主。發展黨內民主依然是我們推進有序民主的一條可靠路徑。不能把現有體制撇在一邊，簡單地講民主就是多元化，多元化就有多種力量，多種力量就要搞多黨，一黨便不行。不能從這樣一個角度看，還得從中國的實際出發。從中國的實際看，現在能在政治當中起控制作用的還是中國共產黨，那就應該首先在共產黨里面想辦法。民主有很多元素，如果這些元素不能在政黨之間體現，那么能不能在黨內體現？我認為是可以的，比如說競爭性選舉。類似這樣的東西，我們千方百計地把它和中國的國情結合起來，就能給黨內民主發展以很大的空間。至少這個方面我們可以在今后的改革當中予以推進。

總而言之，國家治理體系的現代化這條思路為我們進一步推進民主開拓了一個廣闊的空間，在這個空間里我們可以發展民主，也應該義無反顧地發展民主。

（作者為全國政協委員，中共中央黨校黨建教研部主任、教授、博導；人民論壇記者劉赫采訪整理）

責編/徐艷紅 美編/石玉