如何看治理與民主的關(guān)系

治理與民主的關(guān)系如何？民主是老百姓當(dāng)家作主，而治理具有主體多元的含義，首要本質(zhì)是多元參與，老百姓要參與進(jìn)來，這個就是民主。治理包含民主，這是一個常識。但在現(xiàn)實中，這樣一個常識性的不容質(zhì)疑的問題，卻不斷受到質(zhì)疑，甚至出現(xiàn)了以為共產(chǎn)黨是不講民主的誤判。這值得我們警惕，也有必要強(qiáng)調(diào)它，強(qiáng)化它。

需要正視：實踐中的民主進(jìn)程確實出現(xiàn)了一些問題

我們在發(fā)展民主方面確實出現(xiàn)了一些問題，概括起來有三點：一是民主在個別地方、個別部門成了玩弄民意的工具。特別是在選舉環(huán)節(jié)，程序繁多，弄了好多民主的東西，如民主測評、民主推薦、民主評議等，但最后會發(fā)現(xiàn)，還是領(lǐng)導(dǎo)說了算，組織部門說了算，不但沒有把民意真正輸送進(jìn)去，反過來還降低了民主的權(quán)威。大量的官二代進(jìn)入權(quán)力機(jī)構(gòu)，怎么回事？不是說官二代不能進(jìn)入權(quán)力機(jī)構(gòu)，克林頓也是官二代，小布什也是官二代，但是為什么人家都可以進(jìn)入？就是要有民主程序。我們恰恰在這方面設(shè)置不科學(xué)，導(dǎo)致老百姓對民主不信任，對執(zhí)政者不信任，這是個嚴(yán)重的問題。

二是民主成了推脫責(zé)任的工具，特別在決策環(huán)節(jié)尤為突出。有些決策，本來應(yīng)該是行政授權(quán)，權(quán)力委托給了你，你就應(yīng)該全權(quán)負(fù)責(zé)。但是掌權(quán)者可能覺得責(zé)任過于重大，需要減輕點壓力。于是干脆讓民意來摻和摻和，讓大家都來參與這個事的決定。明明是我的主意，但結(jié)果是大家議出來的，如果出問題就不能我一個人負(fù)責(zé)。實際上這是把民主弄成了一種推脫責(zé)任的工具。

三是在民主發(fā)展過程中出現(xiàn)的風(fēng)險由探索者自擔(dān)。我們往往是這樣：從文件看，我們不是不要民主，而是要深化改革，要大力推進(jìn)民主。但是誰推進(jìn)？還是要靠下面去探索、去嘗試。但這樣的嘗試，承擔(dān)這樣嘗試的人，卻往往被邊緣化了。為什么？就是因為我們設(shè)計的這套推進(jìn)改革的體系存在權(quán)益與責(zé)任不對稱的問題。探索成功了，未見得能得到提拔，但探索一旦出現(xiàn)問題，肯定唯你是問。大家想想：我有探索的想法，但探索成功了未見得有什么好處，一旦失敗我這個人就完蛋了。在這樣一種狀態(tài)下，誰去做馬前卒？誰去發(fā)揚(yáng)探索精神？

目前出現(xiàn)的上述問題，我認(rèn)為主要原因是民主還不健全。一方面，我們更多地將民主等同于一種做法、一種形式，理解還不是特別全面；另一方面，推進(jìn)民主的路徑也存在問題。有時人們會看到，部門在自己內(nèi)部花樣翻新地搞一些所謂的“民主”，實際上是在集權(quán)。從這個角度去說，民主實現(xiàn)的路徑確實還存在問題。不能再像搞常規(guī)工作一樣，上面一聲令下，下面去推行民主，這是不對的。應(yīng)該超越部門，從更高的層面來設(shè)計民主。從這樣一些角度去看，我們不是說民主搞得太多了，而是搞得不規(guī)范、不科學(xué)，實質(zhì)上是一個進(jìn)一步健全民主的問題。

由于這些問題的存在，習(xí)近平總書記在許多會議上專門講了黨內(nèi)民主發(fā)展中的一些問題，同時也作了一些結(jié)論性的意見，比如說要看票但不要簡單以票取人。有人把這解讀成為是退回去，我個人不贊同這種看法。習(xí)總書記實際上說的是，我們在民主發(fā)展過程中出現(xiàn)了很多不好的現(xiàn)象，這是因為民主自身搞得不好，要思考怎樣提高民主的質(zhì)量。所以不是要對搞不搞民主提出疑問，而是要大家研究怎樣把民主搞得更好，要從這樣一個角度去理解。

這次三中全會全面深化改革措施出臺，盡管里面關(guān)于發(fā)展民主方面不是有特別多的新意，但是國家治理體系現(xiàn)代化，這本身不就包含著大量的可以開辟的民主空間嗎？我覺得政治體制改革最好是多做少說，因為它已經(jīng)有了太多意識形態(tài)的味道。一說到政治體制改革，說得稍多一些，馬上有人會說，你看看整個共產(chǎn)黨要改向了，要變成社會民主黨了，要學(xué)西歐了等等，就會有各種各樣的議論，讓人左右為難。在這樣的情況下我覺得不一定非要說得非常多，只要說得到位即可。

如何健全民主？沿著國家治理體系現(xiàn)代化的思路大力推進(jìn)

國家治理體系更多講的是治理層面，講的是在現(xiàn)有體制當(dāng)中怎么運(yùn)作，但實際上內(nèi)在地包含了很多需要進(jìn)一步研究的問題，其中也包括民主問題。在現(xiàn)有框架內(nèi)，有以下幾個方面需要認(rèn)真研究，而且在實踐當(dāng)中是可以推進(jìn)的。

第一，建立權(quán)力制約和約束機(jī)制。權(quán)力的約束，習(xí)總書記已經(jīng)講得非常清楚了，就是要把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里。現(xiàn)在關(guān)鍵是這個籠子怎么編。我們現(xiàn)在已經(jīng)開始編了，但是應(yīng)該看到還有很多的事情要做。權(quán)力怎么約束？無非是以下方面：一是自上而下的縱向約束，也就是行政監(jiān)督；二是縱向約束里面還有下對上的約束，這同樣重要；三是橫向的權(quán)力約束。就是根據(jù)權(quán)力的不同職能劃分成不同的塊，相互之間有聯(lián)系，又有邊界，權(quán)力一直使用到遇到邊界為止；四是非權(quán)力對權(quán)力的約束，包括媒體的約束、政黨的約束、政府運(yùn)作透明化的進(jìn)步等等。所有這些約束都有了，對權(quán)力的約束就有力，就健全了。回過頭來用這樣一個標(biāo)準(zhǔn)來衡量，可以看到我們現(xiàn)在的權(quán)力約束確確實實還是存在不少問題的。上對下的約束我們輕車熟路，我不是說不應(yīng)該有，但是治理現(xiàn)代化的今天，必須把下對上的約束、權(quán)力對權(quán)力的約束和非權(quán)力對權(quán)力的約束一個一個全都建立起來，形成良性互動。

第二，處理好頂層設(shè)計和摸著石頭過河的關(guān)系。社會科學(xué)理念的頂層設(shè)計不是自然科學(xué)工程領(lǐng)域的頂層設(shè)計。后者是對物的，可以越細(xì)致越有操作性越好，前者實際上講的是一種系統(tǒng)的思考。不是要制定一個詳細(xì)的方案，只是要指定一個非常明確的目標(biāo)，設(shè)定一些非常明確的原則，規(guī)定一些不能越過的邊界，然后給下面提供一個平臺，在這樣一個平臺的基礎(chǔ)上，讓大家放開膽子去試、去闖，這才是社會科學(xué)意義上的頂層設(shè)計。也只有這樣的頂層設(shè)計，才能給大家、給下面的探索以更大的空間。我們一定要改變過去那種表面上號召大家大膽創(chuàng)新，實際上卻只要創(chuàng)新，風(fēng)險全由改革者自擔(dān)這樣一種情況。這里面，最重要的就是頂層設(shè)計。頂層設(shè)計的意思不是再給大家規(guī)定怎么做，而是規(guī)定大家在什么范圍里面做，在什么范圍里面做是安全的。把大家的風(fēng)險降到最低，把許多風(fēng)險上面攬過來，這就叫勇氣，這就叫責(zé)任感。

第三，發(fā)展黨內(nèi)民主。發(fā)展黨內(nèi)民主依然是我們推進(jìn)有序民主的一條可靠路徑。不能把現(xiàn)有體制撇在一邊，簡單地講民主就是多元化，多元化就有多種力量，多種力量就要搞多黨，一黨便不行。不能從這樣一個角度看，還得從中國的實際出發(fā)。從中國的實際看，現(xiàn)在能在政治當(dāng)中起控制作用的還是中國共產(chǎn)黨，那就應(yīng)該首先在共產(chǎn)黨里面想辦法。民主有很多元素，如果這些元素不能在政黨之間體現(xiàn)，那么能不能在黨內(nèi)體現(xiàn)？我認(rèn)為是可以的，比如說競爭性選舉。類似這樣的東西，我們千方百計地把它和中國的國情結(jié)合起來，就能給黨內(nèi)民主發(fā)展以很大的空間。至少這個方面我們可以在今后的改革當(dāng)中予以推進(jìn)。

總而言之，國家治理體系的現(xiàn)代化這條思路為我們進(jìn)一步推進(jìn)民主開拓了一個廣闊的空間，在這個空間里我們可以發(fā)展民主，也應(yīng)該義無反顧地發(fā)展民主。

（作者為全國政協(xié)委員，中共中央黨校黨建教研部主任、教授、博導(dǎo)；人民論壇記者劉赫采訪整理）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉