中國官邸制待解問題探究

領導干部住房問題關系黨風廉政建設、政府形象的樹立以及黨群干群關系，日益成為社會關注的一個焦點。黨的十八大召開后，中央政治局提出“要統籌制定領導干部辦公用房、住房、警衛、福利、休假等工作生活待遇標準，切實解決違反規定和超標準享受待遇的各種問題”。筆者認為我國也可借鑒國外“官邸制”模式，對我國領導干部的住房制度進行改革。

當前我國領導干部住房存在的問題

超標分配住房。根據國務院機關事務管理局、中共中央直屬機關事務管理局出臺的《在京中央和國家機關部級干部住房制度改革實施意見》，確定了各職級領導干部的購房補貼標準。各省市依據國家有關規定，結合當地經濟發展狀況，對本地區領導干部住房也作出相關規定。但部分領導干部的住房仍然存在超標問題。在山東濟南，某開發商建了 8 棟“經濟適用房”，最小的160平方米，最大的 295 平方米，全部被山東省直機關買走。吉林省政府某局為9 名廳級干部建一棟躍層式住宅， 均在183平方米以上。

違規集資建房。部分領導干部違反國家規定，利用手中職權集資建房，謀取私利。資金來源有的是直接挪用國家建設專項資金；有的無償利用行政權力占用、低價購買建材；有的甚至動用亂收費款項建房買房。例如，2006年，河南省信陽市國土資源局為該局領導建成11套帶有頂層閣樓的“聯體別墅”，在集資建房中，違反國家有關城鎮住房制度改革的政策，違規出讓土地。

倒賣、出租住房。部分領導干部將公房、有限產權房暗中出租、出售漁利。一是異地調動工作后， 將原優惠房出租出售；二是進集資樓后，將原優惠房出租出賣； 三是借動遷之機將公房出售，用房款重新購房辦私人房照；四是以營利為目的， 購買住房進行倒賣、出租。

違法侵占住房。有些領導干部利用工作調動、異地任職等機會，將國家為其提供的原有住房直接據為己有，這種狀況具有普遍性，有的甚至處于失控狀態。

低價購買住房。有些領導干部利用手中職權以遠低于市場的價格為本單位職工或自己購買住房。例如，四川省瀘州市政府官員“經濟適用房購房案”中，一套324.38平方米的超大戶型豪宅被冠以“經濟適用房”進行包裝，讓政府官員僅付10多萬元就可據為己有，其腐敗程度令人震驚。

領導干部住房腐敗產生的根源

房價高漲導致住房壓力增大。近年來房價持續上漲是造成住房腐敗的客觀因素。一是部分領導干部負擔不起高漲的房價，只好鋌而走險，謀取私利。二是房子已不再是僅僅作為居住使用，更是一種投資方式，比購買其他固定資產更具升值空間。

二是領導干部住房制度設計不完善 。一是缺乏普遍適用性。各個地區經濟發展狀況不均衡，房價差距很大，硬性規定領導干部的住房標準難免有些過于絕對，缺乏較強的可操作性。二是大多數相關政策都只規定了官員的住房面積標準，缺乏更明確的住房條件界定，容易在執行中導致政策走形。三是這些政策導向大多重配給、輕退出。對于領導干部住房的供給和使用，做出了很多明確的界定，而對其住房的退出和收回則少有明確規定，致使很多已經離開工作崗位或調任其他職位的領導干部仍然占有原來的房產。

三是領導干部住房信息不公開。官員房產信息的公開是制約官員住房腐敗的最有效措施，而現實情況是官員房產信息不聯網、不公開，紀檢監察機關對官員的房產情況很難如實掌握，社會及公眾更無法獲悉領導干部住房真實情況，這些都為官員住房腐敗滋生了生存空間。

四是領導干部住房缺乏監管。在住房市場化改革的進程中，由于干部住房腐敗的形式和內容在不斷發生變化，導致了在理論上對干部住房腐敗的界定存在很大困難。加之各地區社會經濟發展狀況不均衡，還沒有制定一個統一的領導干部住房監管制度；再加上干部財產公開制度還處于試點階段，對干部違規超標占有或建造住房查處規定缺乏具體的可操作性。

建立官邸制：我國領導干部住房制度改革待解難題及建議

“官邸制”作為一種官員的住房保障制度，既是中國古代官員住房傳統，也是西方國家目前多采用的官員住房制度。筆者認為，“官邸制”應成為我國領導干部住房制度改革的趨勢和方向，通過建立和完善“官邸制”，規范領導干部的住房供給，遏制住房腐敗現象，促進反腐倡廉工作的開展和清廉政府形象的塑造。但在中國這個特殊國情下，實行官邸制也要注意以下幾個問題：

一是首先要明確實行官邸制的適用范圍和主體資格條件。從國外經驗和我國的實際狀況看，在我國建立官邸制首先必須明確實行官邸制的范圍。確立官邸制范圍不一定只與官員的行政級別掛鉤，主要是從國家尊嚴、工作性質、工作需要、有利于廉潔四個原則出發。在確定實行官邸制和公宅制的范圍時，有兩個問題至關重要：一是要堅持老人老辦法，新人新辦法。二是研究建立原領導職務和新任職務之間的對接機制。比如原來參加過部長級房改的領導人如果提升為國家領導人，可在保留原房改房的同時，享受國家提供的官邸或者公宅，任期結束后搬出。只有這兩個問題解決好了，這項改革才有可能真正啟動。

二是要立足我國國情，與行政體制改革同步推進。目前我國經濟總量雖已躍居世界第二，但人均收入仍較低，政府部門仍要按照中央八項規定的精神，帶頭過“緊日子”。因此，“官邸制”的政策設計要以盡量壓縮行政成本，減少行政支出為基本原則。同時，還要與我國當前的行政體制改革和干部領導制度改革同步推進。

三是要制定完善的具有可操作性的“官邸制”實施方案。制度問題帶有全局性、長期性，因此，“官邸制”的制度設計必須完善而具體，實施方案必須包括明確范圍、資格條件、使用規章、退出、建設資金、標準、所有權等信息。國家應當根據各地經濟發展和房市狀況，分檔規定各級官員的“官邸”標準，對于超過住房標準的，超額部分必須由本人承擔。同時，可設立專門的“官邸”建設資金，引入社會力量進行建設，并對所有資金的使用支出情況進行嚴格的審計，保證資金真正落實到實處。在具體的實施方案中，必須對官邸的使用權限和退出機制作出細致的規定，防止官員在升遷或異地任職后仍然占有原有“官邸”，切實保障“官邸”的有效利用，防止國有資產流失。

四是要加強官邸制度實施過程中的監督，加大住房腐敗懲治力度。要建立全國統一的“官邸制”監管制度，包括建立領導干部住房申報制度及住房檔案，加強動態管理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場標準加倍收取租金外，按照干部管理權限及程序交由紀檢監察部門嚴肅處理。在對住房腐敗的內涵、性質和形式進行準確界定的基礎上，必須建立和健全懲防并舉的干部住房監管制度體系，紀檢監察機關、公安機關和房地產建設管理部門聯合監管，多方聯動才能真正起到監管的效果。同時，加大住房腐敗懲治力度，盡快建立和健全領導干部住房腐敗問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內容、方法和責任追究范圍。

五是要建立領導干部住房信息公開制度。只有建立有效的領導干部住房信息公開制度，才能充分接受人民群眾的監督。一是要制定并向社會公開不同級別領導干部的“官邸”標準，公開干部購買或建造住房的申報和審批程序，以及違規超標占有或建造住房處罰的具體規定。二是要規范干部住房公開的適用范圍，明確干部住房信息公開內容，暢通群眾對干部住房腐敗的投訴舉報的反映機制，切實保障群眾對干部住房監督的權利。三是在建立干部住房狀況定期檢查登記制度的基礎上，及時公開干部購置、建造、交易、租賃住房的實際狀況及其資金來源等相關信息，保障群眾對干部住房的知情權。

總之，建立我國領導干部“官邸制”住房保障制度，必須結合我國國情，在保證政府機關工作穩定和不超出財政可負擔范圍的基礎上，借鑒國外經驗，將領導干部住房保障制度與反腐倡廉工作結合起來，構建一種新型的、科學的、有助于約束領導干部廉潔行政的住房保障制度。

（作者為中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授）

責編/徐艷紅 美編/石玉