統籌城鄉發展中實現“包容性增長”的路徑選擇

【摘要】包容性增長是落實科學發展觀中的重要內容，也是建設社會主義和諧社會的實現途徑之一。包容性增長有利于解決當前我國城鄉發展不平衡、城鄉居民收入、公共服務、基礎設施差距突出等問題。文章認為，建立機會平等制度、改革收入分配制度、提高人力資本的開發是實現統籌城鄉發展的途徑。

【關鍵詞】統籌城鄉發展 包容性增長 協調發展 差距

改革開放30多年以來，我國取得的各項成就舉世矚目。隨著經濟高速發展，人民生活水平有了較大提高，但同時也出現了越來越嚴重的問題，例如，區域發展的不均衡、貧富差距擴大、城鄉發展政策不平等 ，使人民群眾不能共享由經濟增長帶給我們的成果。在世界銀行、亞洲銀行相繼提出包容性增長概念不久，我國政府及時吸納并在實踐中加以實施。

包容性增長是新形勢下新的增長理念，發展成果共享是其核心內容。包容性增長更加關注弱勢群體，其方式與傳統的經濟增長方式相比，有利于解決我國緩解我國城鄉比較突出的問題。實現“包容性增長”是統籌城鄉發展的方向與目標。

實現“包容性增長”是統籌城鄉發展的目標和方向

我國統籌城鄉發展的現狀。黨的十六大報告提出統籌城鄉發展，其目的是為了提高居民的生活水平，改善人民的生活條件，使城鄉有機統一、協調發展。①但是這種狀況至今沒有從根本上得到扭轉。首先，從城鄉居民的收入差距看，根據近幾年國家統計局公布的數字，我國城鄉居民收入之間還有較大差異；其次，城鄉基本公共服務供給的差異比較顯著，比如養老保障、就業保障等。由于中國典型的城鄉二元經濟結構，生產要素不能自由流動，阻礙了勞動力的流動，有些地方招工對農民設置了限制條件，這嚴重影響了就業的公平性；最后，在基礎設施方面，城市的基礎設施主要是靠政府的投入和支持，而政府對農村基礎設施的投入則相對不足，使農村基礎設施建設遠遠落后于城市的基礎設施建設。

統籌城鄉發展的現實動因。這是貫徹科學發展觀的需要，科學發展觀要求協調、全面可持續的發展，而統籌城鄉發展是為了合理配置資源，優化產業結構，促進城鄉一體化。因此，統籌城鄉發展是與科學發展觀相契合的，統籌城鄉發展是全面建成小康社會和構建和諧社會的必然選擇。黨中央提出全面建設小康社會的奮斗目標是：在全國總體實現小康的基礎上建立更全面、發展更均衡的小康社會。而城市與農村之間的巨大差距是我們全面建設小康社會的主要障礙。因此，只有增加農民收入，改善農村的基礎設施建設，縮小城鄉之間的差距，才能促進城鄉一體化，在2020年全面建成小康社會。因此，統籌城鄉發展是全面建成小康社會的必然選擇。

統籌城鄉發展的方向與目標是實現城鄉“包容性增長”。目前，國內外學者對包容性增長內涵并沒有一個統一的定義，絕大多數人都認為：包容性增長是指機會平等，公平合理分享經濟發展成果，消除機會不平等，更加關注貧困群體和弱勢群體。②統籌城鄉發展的包容性增長，主要措施如下：一是讓城鄉居民獲得平等的發展機會，消除城鄉二元經濟結構導致的發展機會的不平等。二是讓城鄉居民共同分享發經濟發展成果。努力實現城鄉居民的公共產品、社會保障和社會福利的均等化，特別是進城務工人員失業保險、工傷保險。三是促進城鄉良性互動，實現城鄉一體化發展。

統籌城鄉發展中實現“包容性增長”主要瓶頸

制度安排是政策瓶頸。新中國成立初期，為將我國由落后的農業國建成工業化大國，確定并實行“優先發展重工業、農業支持工業”的戰略方針，同時采取城鄉二元結構分別治理的戶籍政策，將我國公民分為農業人口與非農業人口兩大類，為農業人口進入城市發展設置了一道流動障礙。改革開放后，城鄉二元經濟體制雖有所減弱，但是城鄉戶口之間仍然存在較大差距。附著在非農業戶口上的社會保障和社會福利隱性收入掩蓋了城鄉居民之間的巨大差距，特別是進城務工人員工傷保險、失業保險、子女教育受到不公平和歧視。

此外，城鄉土地政策也不平等。我國的城市土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農民所有，城市土地所屬性質決定了城市土地是可以“自由賣買”。③我國農村土地承包法明確規定，在承包期內發包方不得收回并且不能調整承包方的土地，但是在現實操作中，地方政府常利用制度存在的弊端來規避法律的限制，低價征用農村土地。這樣集中到政府手中的土地越來越多，政府通過投資或擴建等方式把土地農轉非，獲得巨額利潤，為城市居民創造更有利的投資和生活環境，而大部分農民由于失去土地，進城務工人員的機會又不平等，相應的基本公共服務供給得不到保障，這都對城鄉差距擴大有推波助瀾的作用。

人力資本是關鍵瓶頸。在知識經濟競爭時代，人力資本是一種生產資本，對一國或一個地區經濟發展是決定性因素，人力資本是衡量一國或地區的核心競爭力與生產力水平的重要標準。著名經濟學家威廉·配第認為：“有些人，由于有技術或技能，一個人就完全有能力做許多沒有本領的人所能做的許多工作?！边@深刻揭示了人的素質能力對社會財富創造的貢獻極其重要。

被譽為“人力資本之父”的舒爾茨認為，制約農村生產力最主要因素是農村人口素質，從各種投資收益效益角度來看，教育的投資值是最大的。但是，我國城鄉居民的教育狀況又是如何呢？

根據《2010年中國統計年鑒》數據顯示，全國15歲及以上文盲人口占總人口的比重為7.1%，其中城市占比為 2.63%，農村占比為9.79%，農村文盲率要比城市文盲率高出兩倍多。農村男女比重為5.41%、14.23%。高于城市男女比重1.06%、4.19%，且差距顯著。根據《2002年中國教育統計年鑒》的數據，2001年農村中、小學教育事業經費占總預算投入分別為9.98%和21.12%。根據《2010中國教育經費統計年鑒》數據顯示，全國農村初中和小學生生均教育經費與全國的生均教育經費相比，只有平均水平的72.6%和81.7%。群眾受教育水平還有待進一步的提高，同時，我們應對城鄉受教育的差異和性別差異引起足夠重視。包容性增長本質要求我們公平合理地分享經濟增長的成果。從公平和機會均等這一角度看，包容性增長更強調增長過程中的“參與性”和增長結果的“共享性”。在統籌城鄉發展時，只有充分認識到經濟社會發展過程中的權利公平和機會平等，才能進一步促進包容性增長。

收入差距是現實瓶頸。我國收入分配制度的改革歷程是伴隨著經濟體制改革逐步展開的。這可以從筆者根據《2011年統計年鑒》整理的數據中體現出來。

1978年～1984年間，以黨十一屆三中全會為標志，農村普遍實行家庭聯產承包責任制打破平均主義的大鍋飯，切實貫徹按勞分配原則。我國城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的比率在1978年、1980年、1981年、1982年、1983年、1984年分別是257%、250%、220%、195%、182%、154%，期間城鄉居民之間的收入比不斷下降。

1985～1991年間，以黨的十二屆三中全會為標志，經濟體制改革的重點從農村轉向城市，建立以承包為主的多種形式的經濟責任制，進一步貫徹按勞分配，期間城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的比率在1985年、1990年、1991年分別為186%、220%、240%，期間城鄉居民收入比率逐步擴大。

1992～1996年以黨的十四屆三中全會為標志，探索建立適應社會主義市場經濟體制的收入分配制度，期間城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均收入的比率在1992年、1993年、1994年、1995年、1996年分別是258%、280%、286%、271%、251%，期間城鄉居民的收入變化時大時小。

1997年～2002年間，以黨的十五大為標志，黨的文件首次肯定生產要素所有者能參與收益分配，期間城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的比率在1997年、1998年、1999年、2000年、2001年，2002年分別為247%、251%、265%、279%、290%、311%，期間城鄉居民收入進一步拉大。

2002～2006年間，以黨的十六大為標志，黨的文件首次確立勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與收入分配的原則，這期間城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均收入的比率在2003年、2004年、2005年、2006年分別為323%、321%、322%、328%，期間城鄉居民收入持續拉大且擴大速率有所加快。

以黨的十七大為標志，期間城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入的比率在2007年、2008年、2009年、2010年分別為333%、331%、333%、323%，期間城鄉居民收入時大時小，這顯然是與包容性不相容的。

突破實現包容性增長主要瓶頸的思路與對策

在統籌城鄉發展中踐行包容性增長，必須把民生放到一個優先位置上。為了順利促進包容性增長在城市和農村順利的建設，必須努力提高民生建設水平，改善民生福利。其主要措施有：

建立機會平等的制度基礎。統籌城鄉發展是為了促進城鄉一體化，實行城鄉居民一體的戶籍制度，消除城鄉二元戶籍限制，消除粘連在戶口上的權益差別，縮小城鄉居民之間的基本服務供給與社會福利的差距。政府應當保護農民對耕地承包權不受侵犯。加強監督對政府對土地的征用權，使農民獲得更多話語權。對農村土地的征用采取市場化，價格完全由市場控制，這樣不僅可以遏制政府強行征用土地，而且有利于使農村土地發揮資本功能，使農民獲得更多的財產性收入，保護農民的相關權益，縮小城鄉差距，體現包容性增長的理念。

穩步提高居民的收入水平，提高居民消費能力。實現經濟包容性增長的關鍵是努力擴大就業。因此，首先，應大力完善就業服務體系，鼓勵個體勞動者自謀職業、自主創業；鼓勵支持和積極引導各種所有制中小企業健康發展；尤其是對低收入群體和弱勢群體，政府、企業和社會更要提供實用的就業信息。其次，要制定合理的收入分配制度。建立和完善收入分配原則，例如勞動、資本、技術和管理等生產要素參與分配的原則；完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；增加勞動報酬在初次分配中的比重，調節過高收入，提高最低工資標準，縮小行業之間和城鄉之間的差距。最后，應建立和完善教育和公共衛生保健系統，增加醫療衛生事業的投入力度，提高教育質量水平，解決人民群眾最關心的實際問題。

加強人力資本開發。我國經濟的高速增長離不開勞動力和人力資本，經濟增長速度和質量是由該地區勞動力、資本及全要素生產率決定的，而資本和全要素生產率是在一定時期內相對不變的，勞動力和人力資本是可變的。因此，勞動力和人力資本就成為促進一個地區經濟增長的重要要素。人力資本具有創新性和積累性，這是其他要素所不具備的。④資本生產率和勞動生產率的提高，離不開人力資本的提升。人力資本不僅能推動經濟增長，而且對構建和諧社會也有積極促進作用。不斷加強人力資本開發，我國經濟才能健康持續發展，才能落實人的全面發展，廣大人民群眾才能真正成為經濟增長參與者與利益分享者。統籌城鄉發展，踐行包容性增長，必須采取優先開發人力資源充分就業的發展戰略，提高勞動者素質和能力，這符合建設和諧社會的要求。此外，還要落實“以人為本”重要思想的要求。

建立覆蓋范圍廣，統籌水平高的社保體系。踐行包容性增長，增加社會保障投入力度是政府應盡的職責，使社會保障與經濟發展水平相適應。當前中國居民的心理預期主要包括對未來支出的確定性和收入的不確定性等兩個方面。人們不可回避醫療、養老、子女教育等支出項目問題的長期存在，在一定條件下居民對未來的消費是可以估計的。⑤而在市場經濟條件下，工資變化、失業等情況則難以預測，所以我們不能確定未來的收入。當前，我國居民高儲蓄狀態正是他們對未來悲觀預期情況下的被動選擇。完善社會保障體系是政府職責之一，只有如此，人們的消費能力才有可能被激發出來，經濟增長才可能進一步發展。社會保障體系建設不僅要覆蓋城鎮居民的養老、就業、醫療保險等領域，而且更多地應積極探索和提高農民工和農村社會保障制度，在最大程度范圍內改善民生建設。

包容性增長必須推進城鄉一體化。統籌城鄉發展是為了促進城鄉一體化，“城鄉分治”的二元社會經濟結構制約了我國的城鄉一體化進程，影響了經濟社會發展的進程。隨著我國經濟的增長，雖然城鄉二元結構逐漸減弱，但城鄉居民收入差距擴大的趨勢依然比較突出。⑥城鄉居民在醫療、教育、社會保障水平等方面的差距并沒有從根本上得到扭轉。因此，統籌城鄉發展，踐行包容性增長，必須大力推進城鄉一體化。其措施如下：打破城鄉之間壁壘制度、整合城鄉要素市場，扶持農民積極就業，促進城鄉融合；創新城鄉之間良性互動機制，全面建立以農民利益為核心，以教育制度、勞動就業制度、社會保障制度為主要內容的體系，實現農業現代化，提高農民的收入。

結語

在提出包容性增長理念之后，如何將這一理念落實到實處至關重要。由于國內復雜的環境及包容性增長包含的內容繁多，踐行包容性增長不能一蹴而就，我們應當分期分階段建立目標。從短期來看，為了緩和矛盾，首先應縮小收入差距，破除城鄉之間的不平等政策，消除城鄉二元經濟結構，改革收入分配制度，并為長期目標尊定基礎。從長期來看，應不斷完善我國的相關法律體系，建立健全可持續發展的社會保障體系，為經濟發展營造一個良好的環境。

【作者單位：四川農業大學政治學院】

【注釋】

①周琳瑯：《統籌城鄉發展：理論與實踐》，北京：中國經濟出版社，2005年，第4～8頁。

②莊巨忠：“包容性增長的政策含義及對中國構建和諧社會的啟示”，《金融博覽》，2010年第11期，第 54～55頁。

③俞憲忠：“包容性增長是和諧發展的制度訴求”，《東莞日報》， 2010年10月25日，A11版。

④杜志雄，肖衛東，詹琳：“包容性增長理論的脈絡、要義與政策內涵”，《中國農村經濟》，2010年第11期，第4～14頁。

⑤“‘包容性增長’，一個全新的時代命題”，《人民日報》，2010年10月14日，第6版。

⑥韓保江：“領會‘包容性增長’的深意”，《理論視野》， 2010年第10期，第1頁。

責編/邊文鋒