政策性農業保險發展：特點、困境與對策

【摘要】湖北是全國重要的農產品生產基地，因歷來自然災害頻發，其農業生產頗受影響。自2007年啟動農業保險補貼試點以來，湖北政策性農業保險發展較快，為分散農業風險、保障農業再生產提供了支撐，但目前農戶、保險公司與基層政府均各自面臨困境。文章認為，應通過各種措施促進湖北農業保險健康、穩定發展。

【關鍵詞】農業保險 特點 困境

湖北省是農業大省，也是全國重要的糧食主產區，由于地理位置及地勢原因，其自然災害尤其是洪澇、干旱災害頻發，嚴重影響農業生產。農業保險作為管理農業風險的重要手段，能有效分散風險，保障農業再生產。

湖北省農業發展面臨的自然風險

湖北省是全國重要的農產品生產基地，多種農作物產量居全國前列，同時也是重要的生豬調出大省。2011年，湖北省稻谷、小麥、棉花、花生、油菜和芝麻產量分別為1616.9萬、344.8萬、52.6萬、68.7萬、220.6萬和14.6萬噸，分別居全國第5、第9、第4、第7、第1和第2位。

然而，湖北省也是全國自然災害發生比較頻繁的省份之一。據估計，2011年湖北僅因氣象災害造成的經濟損失就超過100億元，其中，洪澇、干旱災害占總損失的9成以上。統計資料顯示，從農作物受災與成災面積來看，2003、2005、2006和2008年湖北種植業生產面臨的風險遠高于全國平均水平。農業災害既影響農業安全，也影響農民的收入和農業生產積極性，更影響湖北農業的可持續發展。

湖北省農業保險發展現狀

湖北省自1983年開始試辦農業保險，當年保費收入僅為1.6萬元；1989～1992年間快速發展，保費收入由1306.9萬元逐年上升至5004.6萬元；1993～2006年間保費收入幾乎逐年下降，2006年保費收入僅為107.3.萬元。2007年，湖北省開始啟動由各級財政補貼的“農業政策性保險試點”，農業保險又開始快速發展，當年保費收入達到1.05億元。2008年湖北農業保險保費收入增至5.107億元，2009和2010年仍為5.1億元左右。

2011年湖北省農業保險開辦險種主要包括全省范圍內的能繁母豬保險、水稻保險、奶牛保險以及武穴、公安等6個縣市油菜保險和天門棉花保險，其中黃岡、鄂州的水稻保險和奶牛保險以及武穴市的油菜保險和天門的棉花保險由中華聯合財產保險公司負責經辦，其他政策性農業保險均由中國人民財產保險公司負責辦理，當年實現簽單保費5.51億元，承擔風險保障922.66億元。2012年上半年，分別承保水稻2384萬畝、奶牛1.79萬頭、能繁母豬84.66萬頭、棉花7.78萬畝、油菜49.34萬畝。

湖北省農業保險發展的特點

以種植業保險為重點，逐步擴大承保范圍和覆蓋面。湖北省種植業保險發展迅速。水稻承保面積2008年為2522萬畝，占全省水稻種植總面積的79.9%，2011年擴展到占90%以上。2010年開始試辦的油菜保險和棉花保險也分別由117萬畝、64萬畝增長至2011年的232.54萬畝和64.02萬畝，能繁母豬保險也有較大發展。全省農業風險保障水平較以往有顯著提高。

各縣市因地制宜發展特色險種。湖北各縣市因地制宜開展特色農業險種，促進當地特色產業發展。例如，從2008年開始，黃石市針對當地多林區的特點，開展政策性森林火災保險試點工作，為2.74萬畝的森林投保。2010年武漢市開展雜交水稻種子、小龍蝦、蘆筍、玉米、鋼架大棚、西甜瓜等保險，簽單保費達269萬元，對當地的特色農業起到一定的促進作用。

財政補貼比例呈增長趨勢。從總體上看，各政策性農業保險的保費補貼比例基本上都超過70%，農民能以較少支出獲得基本的風險保障。隨著政策性農業保險的試點深入，各級財政對保費的補貼力度趨于增大。例如，2012年奶牛保險的保費補貼由以前的80%增加到90%，進一步減輕了農民的保費負擔。

總體發展水平不高。湖北政策性農業保險發展穩定，保費收入增長較快，但與北京、上海和浙江等地相比，差距較大，也明顯落后于毗鄰的湖南、安徽和四川等省。2011年湖北省的農業保險總保費為5.05億元，這一數值低于湖南省的10.70億元、安徽省的12.47億元和四川省的17.63億元。湖北保費年均增長率為1.7%，上述三省則分別為3.4%，86.7%和21.9%。

湖北省政策性農業保險發展面臨的困境

農戶之困：保障水平過低，供求矛盾突出。近年來湖北政策性農業保險發展迅速，但在目前政府補貼達保費的70%～90%的情況下，無論是險種覆蓋面還是保障水平，均不能滿足農戶的需求。首先是保險的覆蓋面有待擴大，如作為湖北省主要經濟作物的油菜、棉花仍有大約90%的種植面積處在風險暴露狀態下。其次是保障水平較低，如水稻保險最高賠付金額為200元，低于目前每畝直接物化成本300元。第三是保險的險種較少，如小麥、玉米、花生、芝麻等湖北主要糧食作物和經濟作物尚未納入到保險范圍。

保險公司之困：道德風險嚴重，費用成本過高。首先，道德風險和逆選擇問題嚴重，經營風險較大，養殖業保險的道德風險尤其嚴重，而且越來越多的農民外出打工，其對農業風險的防范程度降低，可能使保險公司面臨的道德風險有增大趨勢。其次，湖北多山地丘陵且農村農戶居住分散，保險公司深入農村進行政策宣傳、收集保費、查勘、定損和理賠工作，費用成本過高，利潤空間有限，整體上湖北除水稻保險外其它農險險種均為虧損。第三，大部分補貼資金來源于中央和省級財政，縣（市、區）級財政于每季度末向省財政進行保險情況匯總申報后再由省撥至縣，最后再轉移給保險經辦機構，財政補貼資金撥付滯后，影響現金流通與償付能力。

基層政府之困：財政實力有限，配套服務難為。對湖北省內多數農業大縣來說，當地財政仍面臨保險補貼資金困難。目前水稻保險、奶牛保險、農房保險以及油菜保險和棉花保險均需要縣（市、區）級財政補貼，若再擴大保險品種和范圍，縣級財政需要拿出更多補貼資金，對農業大縣、財政窮縣來說恐難以為繼。 此外，基層政府在無償服務于農業保險推廣等事務時，出現了服務不力甚至截留部分補貼資金的現象。如在農業保險的定損理賠過程中，保險公司在與氣象、農業、畜牧等多個專業技術部門合作時，通常需付出額外成本。又如有些地方政府要求保險公司支付一定的“勞務費”，從而截留或者挪用部分保險補貼資金等。

促進湖北省政策性農業保險健康發展的對策

加快農業保險試點步伐，提高風險保障水平。目前中央財政補貼農業保險品種有十幾個品種，而湖北僅開展水稻、油菜、棉花、能繁母豬和奶牛等5個品種，其中棉花、油菜只在個別縣市試點。對于已經試點的油菜和棉花保險，相關部門應及時收集相關試點數據，總結試點經驗，合理調整保險中的相關條款規定，加快試點步伐，爭取開展多種符合湖北農業特色的保險。財政部2012年初也提出中央財政支持各地結合實際、按照相關規定，提高農業保險保障水平，覆蓋農業生產直接物化成本，對于因此而增加的保費，中央財政將根據現行規定給予保費補貼。有關部門應及時做好基層調研，收集農戶、保險公司及基層政府的反饋，對現有農業保險進行改進，循序漸進，逐步提高主要險種的風險保障水平。

優化省級財政支持政策，出臺農險實施細則。在農業保險保費補貼上，縣級財政特別是產糧大縣的保費補貼配套是制約擴大農業保險的主要因素。對于財政困難的農業大縣，省級財政可以根據各縣市情況，實行有區別的補貼政策，減輕基層政府負擔；對于保險公司，可改變傳統的年終發放財政保費補貼資金方式，實行“年初預撥、對口劃撥、統籌使用、年終清算”的方式，提高財政資金的使用效率。當前《農業保險條例》第一章第五、第六條關于各級政府在農業保險發展中應給予的工作支持上的規定比較宏觀，省級政府應出臺農業保險實施細則，進一步明確基層政府與保險公司的權、責、費、利等問題，協同有序地推進政策性農業保險工作，并細化對農業保險的經營管理、費用補貼及基層政府服務信息披露，規范各參與者的行為。

鼓勵保險公司積極創新，提高技術降低成本。湖北省作為農業大省，目前農業保險發展水平不高，市場空間還很大，應在積極配合的基礎上，鼓勵保險公司通過積極創新、提高技術來降低成本，使農險業務經營更穩定。例如配合保險公司通過村干部廣播宣講、橫幅及組織中小學學生學習宣傳，或制作通俗、簡潔的宣傳手冊發放至每家每戶；支持保險公司建立農業保險參保理賠信息庫、實行電子保單，或一村為單位出單、保險憑證到戶，以降低成本；鼓勵保險公司加強技術創新，與氣象、信息技術等部門合作，科學精準地測定保險標的面積和損失面積，建立農業風險監控、管理機制，從而有效控制經營成本和風險；配合保險公司試推行氣象指數險和區域產量險、劃分風險區劃及嚴格投保條件堅持應保全保等措施，以減輕農業保險中的道德風險和逆選擇。

【作者單位：湖北工業大學經濟與政法學院；本文系教育部人文社科青年基金項目和湖北工業大學博士啟動基金項目的研究成果，項目編號分別為：10YJC790147、BSQD12091】

責編/邊文鋒