淺析美國智庫在政府決策中的作用

【摘要】智庫起源于美國，在其一百多年的發展演變中，對美國公共政策的制定和美國社會各方面的發展都有重要影響。文章分析了美國智庫在政府決策中的作用，揭示了智庫在美國政治生活中扮演的獨特角色，也對其它國家智庫的發展具有借鑒意義。

【關鍵詞】智庫 政府決策 影響

智庫起源于美國，最初是指二戰期間美國的軍事人員和文職專家討論作戰計劃的保密室。后來泛指一切以政策研究為中心，以影響政府公共決策為目的、非營利的、獨立的研究機構。美國的政治制度催生了美國的非營利智庫，使其成為繼立法、行政、司法之后的第四種權力。智庫對美國公共政策的制定和美國社會各方面發展都發揮了巨大作用，這體現了美國智庫獨特的角色和功能。

美國智庫在政府決策中發揮作用的現實可能性

從國家制度層面分析。一是“三權分立”的制度結構為智庫的發展提供了制度基礎。美國“三權分立，權力制衡”的制度結構導致了權力的分散性、競爭性和決策機制的公開性、多樣性。美國實行“兩黨輪流執政”，總統和國會都由選舉產生，總統的每一項重要動議都要獲得國會批準，而國會議員需要借助“智囊團”或“政府外腦”的力量為其提供政策咨詢，從而掌握政策的主導權和對公眾輿論的支配權。二是國家頒布法令為智庫提供法律保護。西方一些發達國家都會頒布相關法令為智庫的發展提供法律保護。在美國，決策咨詢已列入決策過程的法定程序。政府在政策制定過程中必須有咨詢論證這個環節，政府具體項目的論證和操作也要有相關的咨詢報告。把智庫的發展上升到法律制度層面也就賦予其法定身份，明確了決策咨詢功能既是它的權利，也是它的義務，有利于提高智庫的工作積極性。美國政府不僅為智庫發揮重要作用提供法律保護，還在信息和財稅等方面提供支持。

從智庫自身體制層面分析。美國智庫在體制上是不受政府或利益集團控制的獨立法人實體。它們標榜不代表任何地區、行業或社會集團的利益，這就決定了其研究的自主性。美國智庫不靠研究成果賺錢，而是通過出版書籍、舉辦學術會議和承擔研究項目獲得收入，有的也會獲得基金會的贈款或企業和個人的捐款。各種智庫都不設股東和股份，沒有分紅。這相對保證了智庫研究成果的公正性和客觀性。對智庫來說，其最大“收益”是其研究成果被政府采納并轉化為實際政策，或者研究人員進入政壇成為政府官員。智庫的研究非純學術性，而是針對實際問題提出具有可行性的咨詢研究，議政論證的最終目的是影響政府決策。因此，創新的思想、合理化的建議、有效的推銷是智庫成功的關鍵。

美國智庫向政府決策施加影響的途徑

出版著作、期刊或提出研究報告。這是美國智庫影響政府施政綱領的一種傳統而重要的渠道。這種方式是以書面的直觀形式向政府展現他們的研究成果，為政府決策服務。美國各大智庫都會定期出版發行刊物，發表本智庫的最新研究成果，內容涉及國家內政、外交等多領域，目的是在學術思潮和社會輿論等方面影響政府決策。此外，智庫通過研究報告、快報以及年度報告等形式向外界介紹自己的最新研究成果。研究報告和快報以篇幅比較簡短的政策分析報告的形式，就當前一些重要政策問題和突發事件等發表本智庫研究人員的見解，通過相對快捷的方式發表出來，引導公眾輿論。

參與國會聽證會、組織各種會議和講座、邀請政府官員和著名學者發表演講。國會在美國的政治生活中發揮著舉足輕重的作用。各個智庫競相借助國會聽證會的平臺展現自己對政府決策的影響力。有的智庫還設置專門部門與國會保持聯絡，它們通過提供咨詢服務和協助制定議案等途徑影響國會的決策。美國各大智庫還經常召開各種會議和研討會，通過邀請社會知名人士、政府官員、著名學者、民間代表，甚至外國領袖等不同領域的代表進行研討，他們可以及時了解政府政策走向和民眾意愿，確定自己的研究方向和目標。同時也可借助這些代表把智庫的政策理念傳遞給政府決策者和社會大眾。

借助各種大眾傳媒，引導社會輿論。智庫的社會功能之一就是生產思想并引導社會思潮，進而影響政府的決策選擇。智庫借助電視、廣播、網絡和電影等多種傳播方式，就政府關注的問題和國內外重要事件發表評論，提出對策，提高公眾的關注度，以期達到宣傳主張、制造輿論和影響政府決策的效果。思想傾向上相近的智庫與媒體之間是一種相互依存的關系。媒體是傳播智庫政策主張的載體和推動者；智庫為媒體提供大量新穎的思想觀點和政策主張。因此，智庫要證明自身的價值和意義并超越競爭對手，就必須重視對外傳播，注重媒體公關以及傳播策略。

承擔政府委托課題，向政府部門反映自己的政策主張。這是智庫與政府之間的一種傳統業務關系，同時也是一種合作關系。政府把相關課題和研究項目交給智庫來完成，希望發揮智庫的集體智慧，對某些現實性問題進行綜合研究，提出切實可行的對策和實施方案。專業對口或知名度高的智庫更容易獲得政府的委托課題。雖然智庫的研究項目來自政府委托，但其實際工作并不受政府控制。

通過咨詢和發表聲明的方式直接影響政府決策。美國法律明文規定政府制定政策時必須有咨詢論證的環節，這為智庫影響政府決策提供了有利條件。智庫可以在為政府決策做咨詢論證時融入自己的價值理念，向政府表明本機構對此類問題的看法，直接影響政府決策，這是一種簡單而直接的作用方式。當國家發生重大或突發事件時，因時間的迫切性和問題的嚴重性，智庫也可直接發表聲明，為政府的應對措施提供建議和參考。

向政府機構輸送人才。智庫的某些精英在成名之后會被吸納到政府部門任職，由政策分析家晉升為政策決策者。這是智庫直接對決策發揮影響的又一種方式，因為這些核心人員進入政府決策機構之后就可以直接作用于政府決策。他們也就成為智庫和政府之間的橋梁，既可利用職務之便為所在智庫提供更多信息，又可爭取到更多的研究項目和課題。同時也可尋找機會直接向政府推介智庫的研究成果，增加被政府采納的機會，使研究成果的理論價值轉化為實際價值。

美國智庫在政府決策過程中的功能表現

生產思想，為政府決策提供合理化建議。智庫一方面要幫助政府面對各種復雜的內政外交問題時有清醒的認識和判斷，確定需要解決的問題；另一方面，要為政府提出戰略性建議和合理化方案。智庫不僅關注國內外的突發事件和熱點難點問題，也會從國家整體和長遠利益出發，關注和預測未來的發展趨勢。智庫不局限于自己的思想主張在短期內被政府采納，而是著眼于未來，希望這種理念能逐漸深入人心，被決策者接受，最終立法成規。或隨著持這種主張的人員進入政府和議會供職，把這種思想貫徹到政策決策中。

推行“第二軌道”外交，在雙邊和多邊外交中發揮重要作用。“第二軌道”外交是介于官方外交（“第一軌道”）和純民間交流（“第三軌道”）之間的一種特殊渠道。這種外交形式可以發揮智庫“影子政府”的角色，在存在沖突和爭端的國家或組織之間進行非官方的、非正式的接觸和互動，成為解決雙邊或多邊外交事務的新型途徑。各國在處理歷史遺留和地區敏感問題時往往找不到被各方認同的合理解決途徑。全球性問題的增多使各國之間的合作更加頻繁，同時也伴隨著摩擦增多。在解決外交事務中的重點難點問題上，智庫可以憑借與官方決策的特殊關系和自身的非官方身份，在美國與沖突方政府之間充當“助推器”，為政府決策提供意見參考，對敏感政策和話語進行解釋，在政府間談判受阻或陷入僵局時及時傳遞信息，最大限度地促進問題的合理解決。

培養人才，為政界輸送人才。美國智庫匯集了各領域、各行業的專家學者。這些研究人員大都與政界有著千絲萬縷的聯系，有的是已從政界退位下來的高官，有的是具有較強研究能力的、有望進入政界發展的社會精英。智庫除高薪聘請一些政府要員和知名學者外，也從具有博士、碩士學位的畢業生中招聘年輕有為的學生重點培養，并為他們提供向前輩學習和進行實踐、歷練才干的機會。智庫不僅會把優秀的專家人才輸送到政府機構任職，也會為在總統大選中下臺的官員提供容身之所。智庫為政界和學界之間的人才交流搭建了平臺。隨著政府決策所涉及的領域和層面越來越廣，而政府決策部門的力量有限，就越需要依靠智庫為其提供人員和智力支持。

制造輿論，引導社會思潮，影響政府決策。每個智庫都有其一貫倡導的政策主張和思想，它們借助各種媒介把這些主張和思想傳播出去，希望在公眾中引起強烈反響，從而形成占主導地位的社會思潮，主流思潮會為政府決策制造一定的氛圍，甚至會直接影響政府決策。媒體作為一種媒介，它所報道的是新聞事實和占主流地位的社會思潮。因此，它需要借助于有權威的智庫的思想觀點和研究成果。媒體希望自己推廣的思想和主張被公眾接受和認同，有時為了達到這個目的，還會適當進行“包裝”，來擴大或縮小智庫的影響，從而推動社會思潮的基本走向。在美國社會思潮的形成和發展中，智庫發揮著舉足輕重的作用，它與媒體的相互配合確保了這種作用的發揮，引導或主導了社會主流思潮，為政府決策營造有利的社會氛圍。

【作者單位：河北師范大學法政學院；本文系2011年度河北省教育廳人文社會科學研究項目“河北省思想庫的現狀分析及其發展對策研究“的部分成果，項目編號：S2011622】

責編/邊文鋒