對建構流動人口福利保障政策體系的思考

由于我國長期以來的城鄉二元結構和戶籍管理制度的限制以及基于戶籍基礎上的社會福利保障制度體系，目前，絕大多數的流動人口仍然無法享受和城市戶籍人口相同的福利待遇。流動人口作為城市建設和經濟發展的重要力量以及社會弱勢群體的構成部分之一，其福利保障狀況不僅關系到其自身的權益保障問題，同時更是關系到城市持續健康發展與社會和諧的重大問題。

改革開放以來，隨著我國戶籍制度的逐步松動及家庭聯產承包制改革的推進，農村大量富余勞動力逐漸涌入城市，形成了龐大的流動人口。2012年國家統計局公布的最新統計數字顯示，全國流動人口增加到2.36億人，占大陸總人口的17.4%。根據《中國流動人口發展報告2010》預測，隨著我國城鎮化和戶籍制度改革的逐步推進，未來流動人口規模會進一步增加，預計到2020年超過3億人，到2050年達到3.5億。

毋庸置疑，如此規模龐大的人口流動在推動城市經濟和社會發展以及城鎮化的同時也引發一系列深層次的社會問題，其中關于流動人口的社會福利保障尤為引人關注。由于我國長期以來的城鄉二元結構和戶籍管理制度的限制以及基于戶籍基礎上的社會福利保障制度體系，目前，絕大多數的流動人口仍然無法享受和城市戶籍人口相同的福利待遇。流動人口作為城市建設和經濟發展的重要力量以及社會弱勢群體的構成部分，其福利保障狀況不僅關系到自身的權益保障，同時更是關系到城市持續健康發展與社會和諧的重大問題。流動人口社會福利旨在解決流動人口在就業、衛生、教育、住房等方面的福利待遇問題。從廣義上看，流動人口福利保障包括社會保險、社會救濟、住房保障、計劃生育福利、教育福利、衛生福利和文化福利等有助于改善流動人口在城市的生活和健康以及文化消費水平的各種公共政策和基本公共服務。從狹義上來看，流動人口福利保障主要指涉流動人口的社會保險，包括養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金等方面的保障措施。

迄今，在關于流動人口社會保障制度的理念和模式選擇上，學者們存在不同的爭論，主要有四種觀點：一是主張把流動人口社會保障歸入城鎮社會保障制度內，實現趨同化的社會保障模式；二是主張建立專門為農民工服務的社會保障體系，這種體系既可以是過渡形態的“三元社會保障模式”，也可以是銜接城鄉的統一社會保障模式，也稱作差異化社會保障模式；三是主張歸入農村社會保障制度內，因為流動人口主體是農民工，農民工有土地保障，即城鄉“二元化”的社會保障模式；四是認為農民工與純粹的農民不同，且農村社會保障制度已不能滿足農民工的需要，應根據農民工的具體情況建立大范圍內歸農村社會保障體系管理而小范圍內又有其特殊性的社會保障制度。本文通過考察改革開放以來我國流動人口社會福利政策建構的演變，著重探討建構我國流動人口社會保障體系的難點，最后針對難點提出建構未來流動人口社會保障體系的政策思路和框架。

改革開放以來流動人口福利保障體系的演變歷程

改革開放以來，隨著我國城鎮化的快速發展和政府執政理念的轉變以及我國人口發展形勢的變化，我國流動人口相關政策發生了明顯的轉變，尤其是流動人口福利保障政策更是經歷了從排斥到建構或者從制度缺位到制度建構的轉變。

第一階段（1978～1998）：制度明顯缺位階段。改革開放之初，政府對農民工進城持開放態度，不過隨著人口流動盲目性和無序性特征的顯現，尤其是對城市公共資源和安全構成持續的壓力，政府開始對人口流動實施嚴格控制。1989年，國務院辦公廳正式發出了《關于嚴格控制民工外出的緊急通知》，從此揭開了改革開放之后流動人口政策管控的序幕。此后，政府發布了一系列關于流動人口管制的政策。在流動人口管控為主導的政策背景下，流動人口的福利保障并沒有進入政策視野。可以說，改革開放以來的很長一段時期內，我國政府對流動人口的福利保障存在著制度性缺位，其中福利排斥是一個明顯特征。

第二階段（1999～2006）：制度建構探索階段。1999年，國務院頒布《失業保險條例》首次對農民工失業保險進行法律規定。2003年，國務院辦公廳發布了《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，要求“將農民工納入工傷保險范圍的工作”，“有條件的地方可探索農民工參加醫療保險等具體辦法，幫助他們解決務工就業期間的醫療等特殊困難”。2005年，建設部、財政部和中國人民銀行聯合發布《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》規定“有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金”。這是首度明確進城務工人員享有住房公積金權利的政策文件。

2006年，國務院頒發了《關于解決農民工問題的若干意見》，對農民工的社會福利保障制度建設做了全面規定，這是關于流動人口社會保障政策體系建構具有探索性的重要文件，其中政策突破的要點在于：一是要求建立農民工工資支付保障制度、工資支付監控制度和工資保證金制度；二是要求建立健全農民工社會保障制度，優先解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題，有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本醫療和養老保險；三是首度提出要把農民工納入城市公共服務體系，逐步健全覆蓋農民工的城市公共服務體系。

第三階段（2007年至今）：制度建構全面實施階段。2007年，中央綜合治理委員會出臺了《關于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》，明確未來流動人口政策的基本方針是“公平對待、搞好服務、合理引導、完善管理”，強調服務和管理并重，提出通過服務來帶動管理的政策，并要求流入地、流出地的黨委和政府把流動人口服務和管理工作納入本地區國民經濟和社會發展中長期規劃和年度計劃，在制定公共政策、建設公共設施等方面，統籌考慮長期在本地就業和居住的流動人口對公共服務的需要，逐步建立和完善覆蓋流動人口的公共服務體系。正是從這個階段開始，我國流動人口逐漸納入到城市公共福利制度體系，流動人口社會福利保障制度進入了實施期。這一時期，流動人口社會福利政策建構的重點內容包括：

一是關注公共租賃住房福利保障體系。2007年，建設部、發展改革委、財政部、勞動保障部和國土資源部印發《關于改善農民工居住條件的指導意見》的通知，明確“把改善農民工居住條件作為解決城市低收入家庭住房困難工作的一項重要內容”，并對農民工的住房福利進行規定，這是首個專門針對農民工群體的住房福利進行規定的政策文件。2010年，由住房和城鄉建設部等七部門聯合制定的《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》規定“有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍”。此后，浙江、安徽、山東、陜西、河北、福建、廣東、北京和上海等省市陸續探索將流動人口納入保障房范圍。2012年，住房和城鄉建設部發布《公共租賃住房管理辦法》，明確規定“公共租賃住房是指限定建設標準和租金水平，面向符合規定條件的城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員出租的保障性住房。”2013年，國務院辦公廳發布《關于繼續做好房地產市場調控工作的通知》，明確規定“2013年底前，地級以上城市要把符合條件的、有穩定就業的外來務工人員納入當地住房保障范圍”。不過流動人口的住房保障范圍目前只限于公共租賃住房，而廉租房和經濟適用房等目前依然僅限于戶籍人口。

二是關注社會保險制度的建立和健全。2009年，人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》面向社會公開征求意見。2009年，國務院辦公廳轉發了人力資源和社會保障部、財政部《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》對流動人口社會保險的轉移接續做了規定。2010年頒布并于2011年7月1日實施的《社會保險法》規定“進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險”，這標志著農民工社會保險制度基本確立。

三是關注公共文化福利體系建設。2011年發布的《中共中央關于深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》提到“引導企業、社區積極開展面向農民工的公益性文化活動，盡快把農民工納入城市公共文化服務體系”。

總之，30多年來，我國流動人口福利保障經歷了從排斥到建構的演變歷程，目前初步形成了以社會保險為基礎，住房保障為支撐，其他福利為補充的流動人口福利保障體系。

流動人口福利保障政策體系建構實踐

目前，流動人口福利保障政策體系建構存在諸多瓶頸，其中最突出的是如何將宏觀的流動人口福利保障政策理念切實貫徹到頂層政策設計的實際行動之中。筆者認為需要重點破解以下幾個方面的困難：

保障政策體系建構的理念并不十分清晰。眾所周知，流動人口的流動性特征明顯，尤其是農民工群體，他們是經常流動在城鄉之間的特殊群體。一方面他們可能被市民化或城鎮化，成為城鎮常住人口；另一方面他們又可能返回農村，繼續從事農業，這樣耕地仍然是他們的基本保障。面對這一特殊人群，政府更多的是尊重農民工群體的自主選擇，同時考慮到各地情況不同，目前政府針對流動人口的社會福利保障政策沒有強制統一的要求。

現有社會保險多模并存困擾全國統一社會保障模式的構建。目前關于流動人口社會保險模式并沒有一個統一的硬性規定，城市之間存在不同的社會保險模式。大體而言，現實政策中存在三種流動人口社會保障模式，即城保模式，如廣東省；次城保模式，如北京市、重慶市和青島市等；綜合模式，如上海市、成都市和大連市等。流動人口社會保障多模式共存不僅容易造成社會保障的制度陷阱，不利于建立全國統一的社會保障模式，最終也不利于人口的自由流動。

滯后的戶籍制度改革造成相關政策操作性差的窘境。盡管目前關于流動人口社會保障的政策法規很多，而且《社會保險法》也明確規定進城務工人員的社會保險參照此法。但是，由于農民工群體在戶籍上的特殊性，以及建立在戶籍制度基礎上的福利體系，盡管《社會保險法》囊括了流動人口，實際上流動人口無法憑借這一條款獲得社會保險的權利。目前不少省市并沒有單獨就農民工群體社會保險出臺規章和實施辦法。很多有關流動人口社會保障的政策法規都存在“城市自治”的條款，即不同省市根據中央政策單獨就農民工群體社會保障做出規定。

單一的福利保障內容遠遠滿足不了農民工的現實需求。從內容上看，流動人口社會保障僅限于工傷保險、醫療保險、養老保險和失業保險，很多地方生育保險基本上是空缺的，更別說農民工最低生活保障制度了。此外，農民工群體在住房上也完全被排斥在廉租房和經濟適用房之外。從形式上來看，當前流動人口的福利保障主要采取物質形式，而對非物質的福利保障，尤其是社會心理福利保障不夠，比如農民工群體的文化福利、精神福利和城市對他們的包容等非物質的福利缺位。

社會保險水平較低嚴重挫傷農民工參保的積極性。現有流動人口的社會保險不僅參保費率普遍低于城鎮企業職工，而且繳費基數也不同于城鎮企業職工，大多是城鎮繳費基數的60%或者上一年度的最低工資。以養老保險為例，大部分省市采取單位繳費低于20%城鎮繳費費率，有些地方單位繳費費率高些但是劃歸個人賬戶的比例低些，比如北京單位繳費是上一年度職工月最低工資的19%，其中3%進入個人賬戶；有些地方單位繳費費率低些，但是劃歸個人的比例高，比如重慶10%的單位繳費，其中9%進入個人賬戶，繳費基數是根據本人上年度月平均工資總額來核定，低于全市月平均工資總額60%的，按照全市月平均工資總額的60%來繳納，超過300%的超額部分不計入繳費基數；北京8%為個人繳費，而重慶5%的個人繳費比例。如果說個人繳費部分考慮到了農民工的低工資現狀，那么單位繳費部分為什么存在差異？農民工和城鎮職工在同一個企業工作，就業環境和城鎮居民基本沒有差別，如果有差別，那也是流動人口從事更為艱苦的體力勞動，然而，流動人口卻享受不公平的單位繳費比例和繳費基數。這顯然有悖于一視同仁的公平原則，也在很大程度上影響了農民工參保的積極性。

流動人口福利保障政策的責任主體劃分不清。目前關于流動人口社會保障的政策難點的核心在財政支付上，由此導致責任主體劃分不清。其一是中央和地方財政責任分配問題。中央積極主動地建立完善流動人口社會保障制度并給出專項基金來支持農民工的社會保險支付，大有中央政府包辦的態勢，不過地方政府考慮到公共財政的支付能力，大多積極性不高，而且不同地方政府希望保持地區差異，從而避免在流動人口社會保障上承擔過重的財政負擔。其二是政府和企業責任分配問題。當前農民工的社會保險主要是政府在推動，甚至可以說政府在包辦農民工的社會保險，而企業對農民工的社會保險的積極性并不高，甚至有意識地去規避。當前，由于企業繳費率偏高，導致企業負擔較重，企業逃避繳費義務的現象十分普遍，經常會出現少繳和欠繳的情況，現行政策法規對企業也缺乏約束力。

未來流動人口福利保障體系建構的頂層設計

新形勢下，我們必須深刻認識建構流動人口福利保障體系的現實意義和深遠的歷史意義。首先，建構流動人口福利保障對維護社會和諧具有重要意義。流動人口福利保障不僅有助于維護流動人口在城市居住生活的基本權益，也是化解流動人口和戶籍人口之間矛盾、對立，實現社會公平的重要內容，更是縮小貧富差距，共享社會發展成果的必然要求。流動人口尤其農民工是社會弱勢群體之一，將農民工群體納入社會保障體系，不僅可以化解農民工及其家庭的生活風險，滿足其生活基本需求和福利保障，更是以人為本施政理念的重要體現，有助于減少社會不安定和社會矛盾風險。其次，建構流動人口福利保障體系對推進城鎮化進程具有重要作用。城鎮化是當前和未來較長一段時期，經濟和社會發展的主旋律。而農民工群體將是未來我國城鎮化的主體。構建流動人口福利保障有助于留住更多農民工群體在城市生活、就業、結婚和定居以及養老，從而加快人口城鎮化步伐。第三，建構流動人口福利保障體系對完善社會保障制度至關重要。建構流動人口福利保障既可以擴大社會保障覆蓋面，改善農民工群體的社會保障狀況，從根本上維護農民工群體的合法權益，又可以探索出一條實現銜接城鄉、全國統一的社會保障制度體系，從而根本上消除城鄉社會保障差異，實現社會保障的公平性。

我們認為，未來流動人口福利保障政策建構的主要思路是：在以人為本的理念下，堅持循序漸進、趨同和可銜接以及突出重點的原則，特別關注頂層制度設計，以逐漸納入城市保障模式為目標，以擴大流動人口社會保障面為重點，以提高流動人口社會保障水平為基石，以出臺流動人口社會保障實施細則為突破口，以建立流動人口社會保障政策監管機構和加強考核為關鍵，逐步拓展流動人口社會保障內容，豐富流動人口社會保障形式，完善流動人口社會保障制度，為推進人口城鎮化和社會和諧以及全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系創造良好的政策環境。

為此，建構流動人口福利保障政策體系必須堅持如下原則：首先，堅持循序漸進原則。要逐步建立與戶籍人口接軌的循序漸進的流動人口福利保障政策體系，以戶籍制度改革為契機，逐步實施常住人口居住地人口登記制度，實現流動人口與戶籍人口的平穩對接和福利待遇的平穩過渡。其次，堅持趨同和可銜接原則。無論從社會保障的公平性角度來看，還是從社會保障模式的銜接性以及流動人口的流動性來看，流動人口社會保障應該與城市社會保障和農村社會保障相銜接，既要滿足農民工留城意愿，實現留在城市后可以和城市模式銜接，又要滿足農民工的返鄉意愿，實現返鄉后可以和農村模式銜接。這樣要求流動人口社會保障模式既要與城市保障模式趨同又要能銜接農村保障模式。第三，堅持突出重點原則。分類別分層次有重點地推進流動人口的社會保障制度建設，優先強制性推行工傷保險和以大病為重點的醫療保險，穩定推進養老保險和失業保險以及生育保險，逐步完善住房保障制度，探索流動人口最低生活保障制度和社會救助以及其他社會福利的有效實現形式。

著眼于未來流動人口福利保障政策構建的思路與基本原則，今后的頂層政策設計應當重點包括：

首先，明確保障理念，逐漸納入城保。明確流動人口福利保障理念，流動人口福利保障不僅是以人為本施政理念的必然要求，而且是完善社會保障制度，實現“全覆蓋”和“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的客觀必然，更是深入推進城鎮化進程的客觀要求。因此，要明確流動人口福利保障的模式選擇，在現有城鄉不同保障模式下應考慮逐漸納入城市保障模式；在明確城鄉一體化保障設計之后應該考慮走城鄉一體化模式。要避免走獨立于城鄉的第三條社會保障模式，避免社會保障模式的銜接成本和制度陷阱。

其次，劃定保障基線，提高保障水平。考慮到東中西部經濟和社會發展水平差異，劃定一條硬性的保險繳費率并不符合國情。不過，可以將戶籍人口的社會保障作為參考標準建立一條基線，即不低于城市戶籍職工社會保險的80%。這個可以是每月賬戶總額的80%，也可以是每年賬戶總額的80%，但應避免是繳費基數和繳費比例的80%。總之，科學劃定流動人口保障基線，提高流動人口保障水平，徹底避免流動人口社會保障的低水平陷阱。

第三，明確責任主體，細化責任范圍。明確中央政府和地方政府在流動人口社會保障財政上的分配比例，建立和完善流動人口社會保障專項基金的分配和橫向轉移支付政策體系，進一步強化地方政府在流動人口社會保障中的責任，建立健全地方政府在流動人口社會保障政策上的激勵機制。此外，還要明確企業在流動人口社會保障上的責任，加強對企業用工不上保險的懲罰力度，出臺相關企業激勵機制，鼓勵企業為農民工繳納相關社會保險。

第四，建立監管機構，納入考察指標。從不同層面建立流動人口社會保障政策聯合監管機構，將流動人口社會保險覆蓋面作為當地社會發展的重要指標來考核，加強對流動人口社會保險的監督和考評。此外，出臺舉報獎勵機制，加強對政府和企業在流動人口社會保障上的不作為的懲罰力度。

第五，擴大保障內容，豐富保障形式。在擴大流動人口社會保障覆蓋面的基礎上，逐步拓展保障內容，將流動人口社會保障范圍擴大到生育保險、住房公積金、廉租房和經濟適用房以及最低城市生活保障制度上，并且不斷豐富流動人口福利保障形式，探索文化福利、兒童福利（含嬰幼兒福利）、老年福利（比如老年餐桌向老年流動人口開放等）和社會工作福利以及其他形式的福利，向不同年齡的流動人口開放。

第六，出臺實施細則，強化可操作性。建議國家專門出臺對流動人口社會保障的指導實施細則，進一步增強流動人口社會保障的可操作性。重點明確流動人口社會保障的模式選擇、保障水平、保障責任主體、保障內容和監管機構。

責編/王坤娜