城鎮化進程中失地農民利益維護淺析

【摘要】建設社會主義和諧社會，順利推進城鎮化建設，必須要保護失地農民的利益，因為它不單單是利益問題。文章從社會安定、政治穩定、工業化和城鎮化進程順利進行三個方面說明保護失地農民利益的重要性，在此基礎上提出維護城鎮化進程中失地農民利益應該堅持公平、正義、效率的原則，并將其具體表現在對策當中。

【關鍵詞】城鎮化 失地農民 利益

城鎮化進程中保護失地農民利益的重要性

保護失地農民利益關乎社會穩定。在工業化和城鎮化進程中，土地征收涌現出多對利益主體，且呈現出利益關系復雜化的態勢，建設社會主義和諧社會需要有一個相對均衡的利益格局，因此這一利益格局中的各利益主體間關系和諧對和諧社會建設有重要意義。農地征收涉及地方政府、被征地農民和農村集體經濟組織、土地開發企業等多元利益主體，他們之間的利益失衡主要表現在：第一，失地農民土地補償標準偏低，獲得的補償額少，且難以獲得土地的增值收益；第二，土地補償款分配混亂，失地農民與農村集體經濟組織之間存在矛盾；第三，土地開發企業與地方政府大量占有土地的增值收益，成為農地征收中的最大獲益者，損害了其他利益主體的利益。這種征地過程中的利益分配狀況，不僅加深了各相關利益主體間的矛盾，也埋下了社會不安定的隱患。

保護失地農民利益關乎政治穩定。地方政府和農民在征地過程中的利益分配懸殊是社會矛盾激化的導火線。據有關統計資料顯示，征用農地的土地收益分配格局是：政府占60%～70%，村組織占25%～30%，農民僅占5%～10%。①利益分配的不均衡使得他們之間的利益博弈很容易引起矛盾沖突，而其根源在于土地財政。自1994年分稅制改革之后，中央和地方的稅收收益分配比例為6：4，地方政府的稅收少了，但教育、醫療等事權卻增加了，導致地方政府事權與財權的不匹配，難以維持其財政運轉。在這種情況下，地方政府通過“土地生財”也就成為一種自然的選擇。地方政府利用其擁有的行政權力，在農地征收中既充當“裁判員”又充當“運動員”，嚴重侵占了農村集體經濟組織和廣大農民的利益。此外，在農地征收中發生的諸如尋租和腐敗等不法行為，都嚴重影響到地方政府的形象和社會公信力，導致人們對政府的不信任。

保護失地農民利益關乎工業化和城鎮化進程。在農地征收過程中利益分配不均，失地農民的利益得不到保護就會影響農地征收的進度，進而影響我國工業化和城市化的進程。雖然我國憲法規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有”，但作為土地的所有權主體之一，農民在農地征收收益分配中并沒有體現其所有者地位。一方面失地農民的利益得不到保護，不免會與地方政府、農村集體經濟組織和用地單位產生沖突，影響農地征收和土地開發企業對其進行建設的進程。另一方面，失地農民的利益得不到保護，就沒有經濟能力去進行就業技能的培訓和以積極的心態投入到工業化的建設之中。這樣就會導致兩個結果，一是影響工業化發展，二是由于失地農民在城市無法生存，形成大量城市貧民，威脅社會安定，進而影響城鎮化的步伐。

城鎮化進程中保護農民利益應堅持的原則

利益正義原則。利益正義是指正當的，有利于人民的利益安排。中共中央十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“必須加緊建設對社會公平正義具有重大作用的制度”，這就要求在農地征收過程中要注意利益的正當和維護廣大失地農民的利益，這也是在城鎮化進程中體現利益正義的關鍵所在。在現實的農地征收中，無論是以公共利益的名義征收農地，還是以其他目的征地，首先要保護失地農民的利益，在此基礎上再平衡各利益主體的利益，保證社會穩定、和諧、社會主義各項建設事業順利進行，就是利益正義的具體體現。

利益公平原則。利益公平是指利益分配合情合理，不偏袒哪一方。羅爾斯說：“作為公平的正義是社會制度的首要價值。”②公平是協調各利益主體之間關系的價值目標，也是構建和諧社會的價值判斷標準。公平作為權利總是具體的，它通過權利公平、規則公平和分配公平等表現出來。在農地征收過程中，保證各相關利益主體的地位公平是其他公平實現的前提，基于此才能實現征地過程中規則的公平和分配的公平。具體到城鎮化進程中，針對失地農民的公平首先體現在權利公平上，在征地前農民應享有知情權和參與權，在過程中，還要享有充分的參與權，其次在制定征收補償標準時，農民還應享有相對平等的話語權。

利益效率原則。利益效率是指以利益為追求動力的活動中，能在單位時間里完成更多的經濟活動。針對城鎮化進程中的農地征收而言，一方面，要使農地征收過程更加順暢，使征收的農地能夠更快地投入到新的用途中去。另一方面，加快建立失地農民的社會保障體制，解決失地農民的長遠生計，維護社會安定、和諧，這同樣有利于城鎮化和工業化建設進程的加快。

維護城鎮化進程中失地農民利益的對策

提高征地補償標準、讓農民分享土地的增值收益，保護農民的土地經濟利益。土地是農民最重要的生產資料，也是農民的財富之源。土地不僅是農民的衣食來源，更是農民的生活和養老保障。農民失去土地，就意味著失去了經濟來源和生存保障。因此保障失地農民利益，一定要公平地給予農民征地補償。在土地征收中保護農民的利益首先應參照市場價格制定征地補償標準，提高土地的征地補償費，讓農民的利益得到切實保護。中國共產黨十八大報告明確指出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，為保護失地農民利益提供了政策依據，同時也為解決失地農民利益問題指明了新的方向。農民作為農村土地的產權主體，擁有土地的使用權和收益權，不能因為土地被征收而損害農民的利益，讓農民不能分享土地的增值收益。

充分發揮各級政府在土地征用中的領導作用，切實維護失地農民利益。各級政府要轉變思想觀念，深刻認識到失地農民問題不僅僅是利益問題，其核心是社會問題。樹立全心全意為人民服務的宗旨，建設責任政府并徹底摒棄在土地征用中與民爭利的行為。一方面，嚴格界定土地的征收范圍，堅決查處濫占耕地的行為，堅持土地用途管制，堅決保護耕地和維護農民利益。另一方面，逐步建立城鄉一體化的土地市場，使國有土地和農村集體所有的土地都可以進入市場公平交易，同時做好市場的監督管理工作，保證交易公平有序進行。通過城鄉一體化土地交易市場的建立，使政府能夠以稅收形式獲得利益，從而彌補地方財政的不足。以此既可以避免政府利用行政強制權力從土地征收中謀取巨額利益，也可以解決政府不依賴“土地財政”后地方財政不足的問題，同時又保護了農民的合法利益。

逐步完善失地農民就業保障體系。建立失地農民就業保障體系就要從就業服務、就業保護和就業保險等方面進行建設和完善。失地農民失去土地，在現行較低的征地補償標準下，難以保障失地農民的長遠生計，因此就業是責任型政府必須要落實的工作。首先，地方政府應從征地所獲得的收入中撥出專門的資金，用于建立失地農民的就業培訓基金和就業基地建設基金。加強對失地農民職業技術和崗位技能為主的培訓，提高失地農民在就業中的競爭能力。其次，做好失地農民就業服務工作。政府應成立專門的失地農民就業指導小組，幫助失地農民聯系工作，并號召有社會責任感的企業幫助解決失地農民的就業問題，同時也要給予這種能吸納眾多失地農民就業的企業以政策上的優惠和支持。第三，鼓勵失地農民自主創業。政府給予創業的失地農民以政策和稅收方面的優惠，同時金融部門應適度放寬貸款條件，有針對性地發放政策型貸款，鼓勵和支持失地農民再就業和自主創業。

逐步完善失地農民的社會保障體系。土地征收多數采取一次性的貨幣安置手段，現行的土地征收補償標準低，如果沒有完善的社會保障體系，則無法保證失地農民的長遠生計。首先，多渠道籌集失地農民社會保障基金。可以從土地征收中的土地補償安置費和土地流轉后的增值收益中拿出一部分作為失地農民的社會保障基金；同時也可以接受社會各界的慈善捐款；把這些款項交由專門的金融機構進行管理，專款專用到失地農民的社會保險中。其次，建立失地農民養老保險制度。采用政府和個人共同出資的辦法，保證養老金按時足額發放，并適當提高保險金金額，使其真正滿足失地農民的養老需求。再次，建立失地農民的醫療保險制度。現在的農村合作醫療制度，還不能夠滿足失地農民的醫療需求，還需要建立醫療保險制度，以應對失地農民患大病時的醫療需求。另外還要建立相應的社會醫療救助制度，使失地農民能夠病有所醫。

【作者分別為四川農業大學碩士研究生，四川農業大學副教授；本文系四川省農村發展研究中心2011年課題“中國工業化中期農村土地問題研究”階段性成果，項目編號：CR1124】

【注釋】

①宋斌文，樊小鋼，周慧文：“失地農民問題是事關社會穩定的大問題”，《調研世界》，2004年第1期，第24頁。

②[美]羅爾斯：《正義論》，北京：中國社會科學出版社，1988年，第1頁。

責編/許國榮（實習）