鄉鎮政府與村民委員會關系探討困境

【摘要】在農村基層村民自治進程中，鄉鎮行政管理與村民自治難以做到有效對接和良性互動，鄉鎮政府和村民委員會的權力博弈導致了“強勢政府、弱勢村委”和“弱勢政府、強勢村委”現象。我們應對相關法律與制度進行全面的審視，進一步理順鄉村關系，加快政府職能轉變，完善村民自治機制，構建和諧的鄉鎮政府與村民委員會的關系。

【關鍵詞】村委會 鄉鎮政府 村民自治 和諧關系

基層群眾自治制度是中國特色社會主義四大基本政治制度之一。村民自治是基層群眾自治制度的載體，是農村基層治理的一種有效方式。自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布至今，村民自治的運行在法律的保障下，在政府主導、村民主體的合力作用下，取得了很大的成績。但隨著實踐的發展，村民自治也遇到了一些問題，突出表現在鄉鎮政府與村民委員會的關系中。為此，黨的十八大報告明確要求深化鄉鎮機構改革，加強基礎政權建設，進一步完善政務公開、村務公開制度，實現政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動。本文以鄉鎮政府與村民委員會中存在的問題為切入點，通過問卷和走訪相結合的方式進行農村調查，分析相關原因以期探尋構建鄉鎮政府與村民委員會和諧關系的路徑。

調查基本情況概述

表1 被調查者的基本情況

2012年5～8月，我們先后對四川省雅安市多營鎮、成都市溫江區萬春鎮 、成都市雙流縣興隆鎮、眉山市東坡區永壽鎮、成都市新津縣花橋鎮等地進行了實地調查。實地調研中共發放調查問卷2000份，收回1950份，其中有效問卷1890份，問卷有效率為94.5%。問卷的目的是為了更好地了解村民如何看待鄉鎮政府與村民委員會的關系（樣本的基本情況見表1），被調查人群主要集中在36～55歲之間，占樣本的60%，這一年齡段的人具有較豐富的閱歷和實際的工作經驗；從學歷結構上看，具有高中以上文化程度的占63%，小學文化程度的僅占7%；從政治面貌上看，中共黨員占21.50%，非黨群眾占78.50%。這些調查對象具有一定的代表性，其答卷情況能夠較真實地反映當前鄉鎮政府與村民委員會相互關系的基本狀況。

構建鄉鎮政府與村民委員會和諧關系的現實困境

從理論上講，我國農村基層的村民自治屬于國家權力向社會權利的回歸，本質上是權力和利益在國家和社會的重新分配。自治必然要求鄉鎮政府讓渡部分權力給鄉村社會形成自治權。十一屆三中全會以后國家廢除了政社合一的人民公社制度，在農村建立了鄉鎮基層政權和村民委員會群眾性自治組o+Go6Rf69wi8/cNyxM6ll0qb+qH8rFv7jsN7r7q9BWk=織，形成了“鄉政村治”的農村基層治理模式。鄉鎮政府是我國政府行政體制中最基層的行政機關，是國家政權的最末梢，是黨和國家在農村工作的基礎。鄉鎮政府作為國家政權機構的基層組織，自上而下管理農村。村民委員會屬于基層群眾自治組織，其權力是本村村民賦予的，自下而上地對本村進行自我管理。這一治理模式由于權力來源、運轉體制機制的不同而產生了結構性矛盾。鄉鎮政府與村民委員會的沖突主要表現在如下幾個方面：

鄉鎮政府和村委會權力博弈導致了“強勢政府、弱勢村委”和“強勢村委、弱勢政府”兩種局面。鄉鎮政府職能和村委會的關系從一個側面反映了城市和農村的關系。長期以來，由于城鄉二元經濟體制，國家對城市的發展有政策支持，農村大多采用自給自足的方式。由此導致了鄉鎮政府的行政權力滲透到農村，將村民委員會當做鄉鎮政府的下屬辦事機構，將“指導”變“領導”，干預了村委會的決策權、人事權，干預了村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督各個環節。同時，農村長期以來的管理模式，使得相當一部分村民不能準確定位村民委員會的性質。在被調查的1890位村民中，認為村民委員會為“基層群眾性自治組織”的占39.6%，認為村民委員會為“鄉鎮政府的下屬行政機構”的占43.8%（見表2）。由此可見，在農村社會，村民委員會缺乏村民的政治身份認同，導致在村級事務管理中缺乏自主性，不能有效地組織廣大村民進行民主決策、民主管理，而代之以完成鄉鎮政府下達的任務為主。村民委員會俯首聽命于鄉鎮政府，喪失了代表廣大村民管理本村事務的主動權。而村民委員會如果不能代表村民的實際利益，無視村民的意見，反過來又會影響其在農村社會的威信，更加讓村民認為村民委員會就是鄉鎮政府的下屬單位，從而不能得到廣大村民正確的心理認同。村民委員會想順利開展工作，就不得不依靠鄉鎮政府，由此形成惡性循環。最終導致村民委員會淪為鄉鎮政府的附屬機構，形成“強勢政府、弱勢村委”的局面。

表2 村民對村民委員會性質的定位

另一方面，村民自治作為農村社會廣大村民民主權利的制度載體，自20世紀80年代萌芽至今，在國家的強力推行下，不斷增強了村民的民主意識，部分地區的村民委員會出現了抵制鄉鎮行政向村一級滲透的局面。村民自治權是村民自治的重要內容，村民委員會出于保障和實現村民自治權的需要而抗拒鄉鎮政府不合理行政干預的行為在一定范圍內是合理合法的。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府與村民委員會應該是指導和被指導的關系，但同時村民委員會也應協助鄉鎮政府完成宣傳黨的規章制度和國家的法律法規等工作。在現實生活中，部分村民委員會出于本村利益的需要，往往拒絕接受鄉鎮政府的指導。相當一部分村民認為，自治就是絕對的高度自由，想干什么就干什么，政府部門管不著。因此，他們不愿接受鄉鎮政府管理，出現了村民委員會的職能相對過強、鄉鎮政府的職能相對弱化的現象，即“強勢村委、弱勢政府”。

村民自治權利的異化以及村民自治主體的轉移。伴隨著村民自治的深入實踐，村民自治不僅是一種制度而且內化為廣大村民不可轉讓的民主權利。村民自治權是廣大農民的基本政治權利，只有有效地保障村民自治權的實現，村民自治制度才有存在的意義。但在現實生活中，廣大村民直接感受到的是村民委員會的管理，導致相當一部分人混淆了村民自治權和村民委員會的職能。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自治的常設工作機構和執行機構，凡一切涉及全體村民切身利益的事項，村民委員會都必須提請村民會議或村民代表大會討論決定，村民委員會對村民會議或村民代表大會負責并匯報工作。相關法律明確了村民自治權是全體村民的權利。但在實際操作中，村民委員會組織召開村民大會或村民代表大會，有些地方因外出務工人員較多，幾乎不能照常召開村民大會或村民代表大會，科學規范的召開更少。這樣一來，在涉及村民利益的重大事務的決策上，缺乏村民大會和村民代表大會的有效監督，不能有效表達村民的意見，導致民主決策常常演變為村委會的幾個組成人員擅自決定。村民的自治權利實際上就異化為村民委員會組成人員的自治權力。村民自治也就變成了村官的自治，村民自治的主體已悄然轉移到村委會和鄉鎮政府，偏離了村民自治的本質目的。

鄉鎮政府與村民委員會沖突的原因分析

鄉鎮政府與村民委員會沖突的出現，不僅影響了鄉鎮政府職能的實現，而且削減了廣大群眾參與村民自治的積極性，阻礙了農村基層民主的發展。導致這些矛盾出現的原因有以下幾個方面：

相關法律體系不健全。對于鄉鎮政府與村民委員會的關系，相關法律規定較為模糊。村民自治實施以來，農村社會的權力結構發生重大變化，尤其是鄉鎮政府和村民委員會雙方的權力職能更需要法律明確界定，才能保障鄉鎮政府和村民委員會構建和諧關系。在現行情況下，關于鄉鎮政府和村民委員會的關系，在法律制度上只有《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條作出了原則性的規定：“鄉、民族鄉、鎮的政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”此項立法僅明確了鄉鎮政府對村民委員會的工作是指導而不是領導，至于指導的內容、方式等，卻無明確說明。這導致在實際操作中，鄉鎮政府容易出現侵權現象；同時，由于法律僅僅規定村民委員會對鄉鎮政府的工作是協助作用，沒有清晰規定村民委員會的職責，導致在實際情況下，村民委員會的工作難以有效地跟鄉鎮政府工作相銜接。村民委員會不明確哪項工作需要鄉鎮政府指導、支持和幫助，只能擅自做決定，出現了不被指導的現象。由此可見，法律法規不健全、相應制度的缺位，使得鄉鎮政府和村民委員會的關系難以協調，導致鄉鎮政府和村民委員會在村民自治這一民主實踐中時有產生沖突。

傳統行政習慣的影響。構建服務型鄉鎮政府的阻力之一是鄉鎮干部傳統的管理理念和固有的行政方式。在農村，廣大村民長期受到行政權力的管轄和約束，鄉鎮政府對于村級政務一直處于強勢地位，這幾乎成為了一個傳統。表現為鄉鎮政府在官本位意識支配下對村民委員會的工作介入過度，違背了政府對村民自治的指導和幫助的原則。另外，鄉鎮政府服務意識不強，管制意識過剩。這緣于部分鄉鎮干部受傳統的行政管理觀念的影響，錯誤地認為權力就意味著利益、意味著能掌握更多的資源，從而對村民委員會的事務橫加干涉，不斷引起鄉鎮政府與村民委員會的利益沖突。這不僅打擊了村民參與自治的積極性，而且也造成了村民對干部的不信任，形成信任危機，這是阻礙鄉鎮政府與村民及村民委員會和諧關系的不利因素。

掌握資源的不對稱。從社會資源分配的角度來看，鄉鎮政府掌握著相對豐富的農村政治、經濟、文化資源，而村民則缺乏參與自治的必要的資源。在此情況下，村民委員會也無法有效動員、組織村民參與村級民主治理。村民自治的過程本該是村民的自發組織過程，村民組織要求村民處于村級公共權力的核心，而實際上，村民卻處于自治權力的邊緣，單個的村民也缺乏與政府談判的平等地位和實際能力。制度資源的不對稱也容易使鄉鎮政府與村民委員會關系間的平衡點發生傾斜。

構建鄉鎮政府與村民委員會和諧關系的對策

完善相關法律。由于現行的《中華人民共和國村民委員會組織法》對鄉鎮政府與村民委員會關系的界定太籠統，在實踐操作中容易引起沖突，建議相關法律應做具體的細化規定。例如，可以就鄉鎮政府在哪些方面以何種方式對村民委員會的工作進行指導作出明確規定。從而讓鄉鎮政府對村民委員會的指導工作有法可依、有章可循。另外，還可以明確規定鄉鎮政府以宣傳的方式來指導村民委員會正確理解和貫徹國家法律、法規和黨的方針、政策等。

加快鄉鎮政府職能轉變，構建服務型鄉鎮政府。黨的十八大報告中提出：健全基層公共服務和社會管理網絡，建立確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制。2013年的政府工作報告中也明確提出了“堅持轉變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的要求。在構建和諧的鄉鎮政府與村民委員會關系中，重要一環是化解沖突，確保鄉鎮政府對村民委員會的指導能得到農村社會的認可、使鄉鎮政府得到村民信賴。要達到這一效果，就要重塑鄉鎮政府的服務形象。鄉鎮政府要圍繞農村農民關心的問題提供更多的公共產品和公共服務，實現鄉鎮政府與村民委員會的良性互動、資源共享。

鄉鎮政府提供給農村的公共產品包括經濟性公共產品和社會性公共產品。經濟性公共產品包括健全農業基礎設施（如提供水利灌溉設施），完善農業生產相關信息（如提供農產品的銷售信息等）。社會性的公共產品包括對農民進行技能培訓、糾紛調解等。比如，當征地補償分配不均產生糾紛時，鄉鎮政府可適時介入，妥善處置。

鄉鎮干部要更新管理理念。面對農村基層的鄉鎮干部一定要調整管理心態，改進工作態度，深化服務意識，尊重農民意愿。部分鄉鎮干部還要克服官本位的思想，不能利用工作之便和村民搶利益。

改革村委會職能，健全監督制度。強化村委會能力建設，建立民主選舉與競爭上崗相結合的選人用人機制，增強村民自治組織的生機和活力。在民主選舉、民主決策、民主管理的基礎上，要強化民主監督環節。從制度和實踐層面來看，當前村民自治內部自身的監督主體主要是村務公開監督小組和村民理財小組，而這兩個小組均是在村民委員會的領導下開展工作的，難以獨立的對村民委員會職能進行監督，產生了村民委員會在實際操作中權利過大的可能性。因此，在村民委員會職能改革中，當務之急是建立獨立的監督制度，讓村民獨立行使監督權，與村民委員會的行政權分立。

強化村干部能力建設。針對當前農村部分村干部素質不高，處理農村事務能力不強的現象，提高村干部的工作能力就顯得十分重要。根據我們調查的數據顯示，在被調查的村干部中，了解村民委員會職能與職責的方式是：通過閱讀相關法律法規的占11.2%，通過請教往屆村干部的占40%，通過請教鄉鎮政府的占13.3%，通過閱讀村干部考核辦法的占22%，通過教育培訓的占13.5%。由此可見，需要在實踐中對村干部進行培訓，以便村干部更加明確自己的職責，杜絕越權現象，構建村干部與鄉鎮干部的和諧關系。

總之，健全法律法規，使各項工作有法可依，這是構建鄉鎮政府和村民委員會和諧關系的制度基礎。在此前提下，要著力構建服務型鄉鎮政府，轉變村民委員會職能，轉變鄉鎮干部的管理理念，提高村干部的工作能力，建立健全鄉鎮政府與村民委員會的工作聯系制度、聽取意見制度和監督反饋制度。還要發揮鄉鎮政府對村民委員會的指導作用，要體現村民委員會對鄉鎮政府的協助作用，這樣鄉鎮政府和村民委員會才會統一在為村民服務中構建起和諧關系。

【作者分別為四川農業大學政治學院碩士研究生，四川農業大學政治學院教授；本文系四川省農村發展研究中心課題“基于村民自治視角的農村基層民主建設研究”階段性成果，項目編號：CR1122】

【注釋】

①楊成：“論鄉政與村治之間的沖突與調適—以實現鄉政與村治之間的有效銜接和良性互動為視角”，《求索》，2010年第11期。

②蔣明敏：“鄉政村治格局中鄉村關系的失調與調試”，《中共四川省委黨校學報》，2008年第2期。

③高青蓮，賈海薇：“農村基礎自治與基層政府治理的互動路徑與機制調適”，《廣東農業科學》，2011年第8期。

④遲樹清：“實現鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動”，《理論前沿》，2009年第14期。

責編/張蕾