新型城市化規(guī)劃制度障礙與建構(gòu)

【摘要】在兩型理論指導(dǎo)下的新型城市化建設(shè)中，存在著諸如法律制度缺失、制度的強(qiáng)制力和約束力弱化、制度運(yùn)行的成本過(guò)高、非正式制度約束缺乏等制度障礙。因此，建設(shè)新型城市化應(yīng)該從完善制度體系方面著力，著重建立健全新型城市化法律法規(guī)體系、完善新型城市化政策體系、確立新型城市化考核體系。

【關(guān)鍵詞】?jī)尚蜕鐣?huì) 新型城市化 制度障礙 制度構(gòu)建

“兩型社會(huì)”建設(shè)中的新型城市化

“兩型社會(huì)”是指“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”。建設(shè)“兩型社會(huì)”自黨的十六屆五中全會(huì)提出以來(lái)，一直被作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略性任務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，“兩型社會(huì)”的建設(shè)本質(zhì)上是一個(gè)創(chuàng)新的過(guò)程，主要強(qiáng)調(diào)以新型的制度來(lái)推動(dòng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展。所以，在這個(gè)過(guò)程中必然存在揚(yáng)棄，改革過(guò)去既有的一些不適合當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度，并且創(chuàng)造出新的適應(yīng)發(fā)展的制度。城市作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主體，也是制度創(chuàng)新的重要領(lǐng)域所在。本文嘗試用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，分析“兩型社會(huì)”建設(shè)背景下新型城市化規(guī)劃制度的障礙，并對(duì)制度體系的重新構(gòu)建進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

新型城市化是對(duì)傳統(tǒng)意義城市化的揚(yáng)棄，旨在改變過(guò)去那種陳舊的規(guī)模擴(kuò)張、外延拓展式的城市發(fā)展模式，是一條全新的質(zhì)量提升、內(nèi)涵豐富、品質(zhì)拓展的城市發(fā)展道路。①對(duì)中國(guó)而言，新型城市化道路主要面對(duì)的壓力是資源短缺和污染嚴(yán)重。在發(fā)展模式和具體措施上，新型城市化以建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)為帶動(dòng)，避免傳統(tǒng)城市化那種單純的規(guī)模擴(kuò)張、面積增加和人口增長(zhǎng)，更多地注重城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，更多地注重人文關(guān)懷，走集約發(fā)展、內(nèi)涵拓展和功能提升的新型城市化之路，其中包括科學(xué)規(guī)劃與設(shè)計(jì)，科學(xué)調(diào)控城市規(guī)模與城區(qū)面積，理性引導(dǎo)城區(qū)人口等。

“兩型社會(huì)”建設(shè)中新型城市化的制度障礙

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物諾思認(rèn)為，所謂制度是“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。它包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則，正式規(guī)則主要有法律法規(guī)、組織安排和政策等，非正式規(guī)則有道德和習(xí)慣等。②新型城市化建設(shè)作為一個(gè)新的城市發(fā)展模式，也需要相應(yīng)的制度去協(xié)調(diào)新型城市化進(jìn)程下各種相關(guān)利益者的關(guān)系，規(guī)范各利益相關(guān)者的關(guān)系，使其符合新型城市化的目標(biāo)。因此，可以認(rèn)為制度是新型城市化建設(shè)中最重要和根本的保證，只有制度上的保證，才能使新型城市化的進(jìn)程符合“兩型社會(huì)”建設(shè)的需求。然而，在制度層面上，我們還存在著以下的障礙。

新型城市化建設(shè)制度供給缺失。目前新城城市化建設(shè)中制度最大的障礙就是供給不足。首先，作為城市建設(shè)指導(dǎo)性文件的城市規(guī)劃就存在不足。目前的城市規(guī)劃制度體系還是建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的基礎(chǔ)上，不論是規(guī)劃的制定還是評(píng)審都沒(méi)有加入新型城市化的指標(biāo)。在這樣的規(guī)范下制定的城市規(guī)劃還可能會(huì)成為新型城市化進(jìn)程障礙。③同時(shí)，與之配套的投資、科教、環(huán)境各個(gè)領(lǐng)域，個(gè)人或者其他在建設(shè)新型城市化中的權(quán)利和責(zé)任都沒(méi)有明確的規(guī)定，沒(méi)有相關(guān)的制度保證新型城市化只能形同虛設(shè)。

其次，基于資源環(huán)境的權(quán)利制度嚴(yán)重缺失。兩型社會(huì)主要是對(duì)資源和環(huán)境的重視，而這些公共資源往往被視作公共財(cái)產(chǎn)，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的制度作為保證，無(wú)法界定資源和環(huán)境的產(chǎn)權(quán)，④也無(wú)從通過(guò)市場(chǎng)計(jì)算成本，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和交易。在城市化進(jìn)程中對(duì)于資源和環(huán)境的外部性就沒(méi)有辦法解決其分配問(wèn)題，⑤因此資源和環(huán)境就非常容易遭到破壞，從而影響兩型社會(huì)的建設(shè)。

新型城市化建設(shè)制度效力弱化。雖然目前各種相關(guān)制度已經(jīng)逐步出臺(tái)，但是制度的約束效力卻并沒(méi)有得到足夠的強(qiáng)化。問(wèn)題突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一是制度的沖突使得其效力減弱，新型制度和原有制度并沒(méi)有進(jìn)行非常好的契合和協(xié)調(diào)，制度的沖突使得新制度的效力極大地弱化。第二是制度的執(zhí)行區(qū)域還有很大的盲區(qū)。在我國(guó)現(xiàn)行的體制下，由于城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和觀念都存在較大差距，在城市之外的很多地區(qū)，例如廣大的農(nóng)村地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，囿于體制、觀念等限制，制度執(zhí)行的效力都相對(duì)較弱。⑥

新型城市化建設(shè)制度施行困難。新型城市化建設(shè)在制度建設(shè)上最大的障礙還在于具體的實(shí)施和運(yùn)行。制度變革將使原有的利益分配體系得到加大的改變。在利益重新分配的過(guò)程中，一定會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的交易成本和施行困難。現(xiàn)行的政治考核和全社會(huì)工作重心仍然是GDP優(yōu)先，要改革原有制度，讓人們從簡(jiǎn)易的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)向綜合的制度也并非易事，人們對(duì)于原有制度的依賴也會(huì)使得新制度在施行上出現(xiàn)較大的困難。此外，在交易成本之外，還有實(shí)在的成本障礙問(wèn)題。由于價(jià)格機(jī)制的不配套，目前新型城市化建設(shè)中的環(huán)境建設(shè)的費(fèi)用和補(bǔ)償機(jī)制沒(méi)有建立，強(qiáng)調(diào)環(huán)境友好型而較高成本的新型城市化建設(shè)無(wú)人買(mǎi)單，在相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)還存在著新開(kāi)發(fā)建設(shè)土地成本低于挖潛土地、集約化利用土地的成本，也形成了新型城市化建設(shè)的價(jià)格障礙。⑦

非正式制度約束新型城市化建設(shè)進(jìn)程。人們?cè)谂f有社會(huì)形態(tài)中形成的包括價(jià)值、風(fēng)俗、傳統(tǒng)等非正式制度也是約束新型城市化制度建設(shè)的障礙。由于長(zhǎng)期的粗放發(fā)展和以經(jīng)濟(jì)為中心的建設(shè)戰(zhàn)略，整個(gè)社會(huì)的意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域還存在對(duì)資源和環(huán)境重要性認(rèn)識(shí)的缺乏。很多地方都認(rèn)為發(fā)展就是單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)是一切社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重心，而環(huán)境和資源問(wèn)題都可以隨著經(jīng)濟(jì)問(wèn)題解決而解決，所以缺乏重視。同時(shí)，社會(huì)的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展還滋長(zhǎng)了一些浮夸的思想，不結(jié)合城市實(shí)際的大規(guī)模模紋花壇、筆直的城市干道和高聳的寫(xiě)字樓，一方面形成了中國(guó)的千城一面現(xiàn)象，另一方面更是對(duì)資源的浪費(fèi)以及對(duì)于鄉(xiāng)土環(huán)境的極大破壞。綜上所述，這些固有的思想都會(huì)是新型城市化制度建設(shè)中主要的非正式制度障礙。

新型城市化建設(shè)的制度體系構(gòu)建

建設(shè)“資源節(jié)約型和環(huán)境友好型”法律體系。新型城市化建設(shè)最首要的工作就是從法律和法理上形成一套完整的體系。明確城市化進(jìn)程中各個(gè)利益相關(guān)者，個(gè)人、企業(yè)、組織和政府在新型城市化建設(shè)中的權(quán)利和義務(wù)。將“兩型社會(huì)”建設(shè)的各種內(nèi)容納入到城市化建設(shè)的各種現(xiàn)有法律和法規(guī)中，對(duì)現(xiàn)有沒(méi)有重視資源和環(huán)境的法規(guī)進(jìn)行修改，同時(shí)盡快著手制定城市化建設(shè)中促進(jìn)資源利用和環(huán)境友好的新法規(guī)，從強(qiáng)制性的法律層面上，保證新型城市化進(jìn)程中對(duì)于資源和環(huán)境的保護(hù)和重視，明確規(guī)定對(duì)于不利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的開(kāi)發(fā)規(guī)劃行為應(yīng)該進(jìn)行法律上的制裁和處理。

重構(gòu)綜合的考核體系。政府施政目標(biāo)決定了城市化進(jìn)程的諸多方面，目前的考核體系中只重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視環(huán)境資源指標(biāo)就是兩型社會(huì)制度上重要的障礙之一。未來(lái)政府應(yīng)該盡快加緊研究，如何對(duì)于環(huán)境友好和資源保護(hù)進(jìn)行指標(biāo)上的量化，并將環(huán)境和資源相關(guān)的考核指標(biāo)加入官員綜合考核指標(biāo)中。這樣，一方面可以從國(guó)家的角度明確資源和環(huán)境在施政綱領(lǐng)中的重要性，同時(shí)，從根源上強(qiáng)化政府各部門(mén)對(duì)于資源和環(huán)境的重視程度。在加入環(huán)境和資源因素的綜合考核指標(biāo)后，政府各部門(mén)在行政的過(guò)程中，會(huì)充分考慮到對(duì)于資源和環(huán)境的重視，在推進(jìn)城市化進(jìn)程中引入項(xiàng)目、土地供應(yīng)等多個(gè)領(lǐng)域都會(huì)注意環(huán)境的保護(hù)和對(duì)資源的節(jié)約。⑧

構(gòu)建多維度的政策體系。新型城市化建設(shè)的最后落實(shí)還需要多個(gè)維度政策體系的支持。政府應(yīng)該出臺(tái)一系列具體的相關(guān)政策去保證新型城市建設(shè)過(guò)程中對(duì)資源和環(huán)境的重視，其中包括投資、土地、稅收等。⑨在投資方面，可以設(shè)定土地開(kāi)發(fā)的最低利益標(biāo)準(zhǔn)，降低土地等寶貴資源的濫用和低級(jí)開(kāi)發(fā)，同時(shí)政府可以對(duì)一些重視環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用的項(xiàng)目，直接給予政府投資的導(dǎo)向性支持。在土地政策方面，應(yīng)該對(duì)于資源節(jié)約和環(huán)境友好項(xiàng)目給予政策上的相關(guān)扶持，包括土地集約利用和新增建設(shè)用地的雙掛鉤制度等。在稅收方面，應(yīng)該通過(guò)財(cái)稅調(diào)整，對(duì)于高效率的城市化土地開(kāi)發(fā)進(jìn)行相對(duì)的補(bǔ)償。總之，從綜合的宏觀政策上，應(yīng)該充分利用各種宏觀調(diào)控手段，著力于提高城市化進(jìn)程中土地的使用效率，保護(hù)這一過(guò)程的生態(tài)型和環(huán)境友好。

【作者單位：北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院】

【注釋】

①程必定：“新型城市化與城市群—中部崛起之路”，《城市》，2007年第10期。

②[美]道格拉斯·C·諾斯：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，上海人民出版社，1994年，第94～97頁(yè)。

③張翔，胡宏，徐建剛：“從法學(xué)視角探討《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》”，《生態(tài)文明視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃—2008中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集》，大連出版社，2008年，第65～68頁(yè)。

④劉世昕，解振華：“循環(huán)經(jīng)濟(jì)遭遇制度障礙”，《中國(guó)青年報(bào)》，2005年9月28日。

⑤任靜：“我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度分析”，《法制與社會(huì)》，2007年第5期。

⑥楊世松：“探索新農(nóng)村‘就地城市化’之路”，《理論與現(xiàn)代化》，2007年第4期。

⑦潘岳：“和諧社會(huì)與環(huán)境友好型社會(huì)”，《中國(guó)環(huán)境時(shí)報(bào)》，2006年7月4日。

⑧馬凱：“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)”，《求是》，2005年第8期。

⑨胡中華：“構(gòu)建環(huán)境友好型社會(huì)的政策支持”，《南方月刊》，2006年第1期。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）