審計問責制度的完善路徑探析

【摘要】目前的審計問責模式，缺少權力制衡的制度設計，出現了“屢審屢犯”的“空轉”現象。化解我國審計問責制度中存在的問題，亟需對現行審計問責制度進行轉變，從行政問責模式轉向立法問責模式，擴大問責過程中的透明度和參與度，加強公眾對政府財政信任。

【關鍵詞】審計問責 問責效度 擴大參與

作為一項重要的行政監督手段，國家審計在監督政府預算執行和保障國家經濟運行安全等方面發揮了重要作用。長期以來，政府預算審計制度帶有濃厚的行政色彩，審計機關充當政府財政查漏補缺的工具。直到2003年，國家審計署首度公開審計報告，政府預算審計才逐漸進入社會公眾及媒體的視野。當前，由于問責機制缺失，國家審計難以達到預期效果；在對財政預算多層次的監督體系中，相關的各職能部門也未能形成有效的協調機制，致使通過審計手段查處的很多違法使用資金的問題不能得到及時的糾正整改。

我國現有的行政型審計模式

我國《憲法》第一百零九條規定，“縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責?！贝_立了我國行政型國家審計的模式。在我國的憲政架構中確立了內設于政府體系中的國家審計監督制度。我國的最高審計機關國家審計署，屬于國務院的組成部分，在國務院的領導下主管全國審計工作，對國務院負責并報告工作。地方各級審計機關實行雙重領導體制，既要對本級政府行政首長負責并報告工作，也要對上級審計機關匯報工作并接受業務指導，審計業務以上一級審計機關的領導為主。

在行政模式下，審計機關既要在業務以外事項上對各級政府報告工作，又要在業務上對上級審計機關負責。同級政府掌握著審計機關人事任免、工資福利、以及資金費用使用情況的大權。當出現分歧時，審計機關不能按照某一方面的要求去處理，只能折中處理，或將有利于自己本人的利益或本部門的利益作為審計的先決條件來進行審計問責操作，不利于審計執法的公正性和嚴肅性。在追究審計責任時，上級審計機關只有權提出批評和建議，上級審計機關對下級審計機關業務領導的權力只有較低水平的影響力，追究本級政府的責任將是一個流于形式的空轉?！独R宣言—審計規則指南》指出：“國家機關是國家整體的一部分，因此，他不可能絕對獨立。但最高審計機關必須具備完成其任務所需的職能上和組織上的獨立性?！雹僮罡邔徲嫏C關只有與被審計組織對象分離，并且能防止其他外來影響的情況下，才能客觀、真實并有效地完成法律所規定的職責。

從上文看來，審計機關主要受本級政府的領導，而審計監督的主要對象是本級政府及其各部門、各單位，這些部門和單位在同級政府的領導下，重大事項決策仍然是本級政府的領導敲定，審計機關的監督對象間接地就成為審計機關的領導機構，在很大程度上受政府領導的干預和約束，很容易形成“以權代法”、“人治代替法治”的局面；即使審查出了問題，也多是提一些建設性的建議，處罰及跟蹤整改不到位。由于國家審計在制度上受同級政府的制約，審計的獨立性部分缺少，加之審計機關傳統的“重審查、輕整改”的工作方式，跟蹤整改機制走過場現象較為普遍；因此，一些違紀單位心存僥幸心理，不積極采取有效手段糾正問題。再加上審計問責對個人責任的追究不到位，個人受到的影響不大，“屢犯”的違規成本低，警示作用極微，這是“屢審屢犯”問題始終得不到解決的重要原因。

我國立法又把審計部門定位于政府的一個內審部門，審計調查難以避免被行政首長及有關政府部門影響和干擾，再加上審計部門沒有獨立的資金來源，完全仰仗政府財政部門的資金撥款，所以，審計部門依賴于行政部門，因此審計機關很難對權力腐敗依法進行獨立的審計監督。而其監督行政行為的職能定位缺乏制度設計的合理性，這樣依賴性的定位最終限制國家審計對政府公共權力的制衡功能，不利于發揮國家審計的固有功能。

參與式模式引入的必要性

對預算執行審計“責任追究”問題的歷年數據分析表明，國家審計的監督作用之所以難以有效發揮。②國家難以實現公共財政良好的治理制度，癥結主要歸結于國家審計之后其他相關配套制度安排的缺位。

國家審計制度的設立是為了解決公眾對財政不信任的問題。道格拉斯·諾斯認為，國家模型應該是契約理論和掠奪理論的綜合體，掠奪理論認為國家是某個集團或階級對其他集團進行掠奪的機器和工具，國家通過界定產權，使得統治者的租金最大化。為了實現這一目標政府必須具備掠奪性，也就是憑借其暴力優勢成為一個帶有歧視性的壟斷者，為每個階層設計產權。在政府提供交易規則的情況下，職能部門權力將會急劇膨脹導致財政越位，以證明其自身存在的合理性和必要性，即使在政府不適合參與的私人部門和市場化的領域，也會加大干預力度。然而，政府也要受到提供同樣服務的競爭者和公眾機會成本的約束，自身面臨著生存、代理和度量的問題，要解決職能膨脹和自身受限的矛盾，必須使得政府競爭開放和信息公開。國家審計強化了公眾對政府采購的經濟合理性和效益性的監督，在“量入為出”的公共財政模式下，它能夠及時地抑制政府職能膨脹。

在審計問責過程中擴大參與，有助于加強公眾對政府財政信任。公眾在法理上擁有監督政府合法合理地運用公共財政資金的權利，但當公共財政資金的運用出現問題時，利益被侵害卻沒有救濟的渠道和制度。信任缺乏或者更嚴重的不信任會對政府和組織的運作效率產生消極的影響，它們提高了合作的交易成本。雖然信任對減少這些交易成本能夠發揮作用，但它并不總是解決問題的最佳方法。盡管信任的缺乏和實際的不信任提高了交易成本，但是它們會刺激制度的創新，從而實現新制度下的交易利益。政府基于它的權力優勢和與公眾之間對于公共利益信息分布的嚴重不對稱，在行使公共職能的過程中很少有作為公共資金提供者的民眾參與其中，久而久之民眾對政府的態度也發生了變化，對政府發布的信息普遍存在不信任和質疑，使得在大多數情況下政府的財政行為沒有得到充分的理解和支持。引入加強雙方的互動的參與制度，理性的雙方通過反復博弈將會采取新的合作態度，既能讓民眾獲得充分的政府財政信息，也會讓政府擺脫處于被質疑狀態的困境。

立法推進：參與式模式的路徑

立法型審計模式就是最高審計機關隸屬于立法機關，審計機關直接對立法機關負責，其職責就是監督國家財產的收支。立法機關需要設置一套約束和制衡行政權力的審計制度規則。按照洛克的分析，立法權是最高的權力，立法機關是問責政府的最理想機構，在一切場合政府行為都需要直接或間接地接受立法機構制衡?！皣以谶M行公共權力資源的分配時，授權立法機關代表民眾對政府行政績效評估。立法機關作為問責政府的主體，決定官員任免是當然的權力，依靠立法機構問責政府的審計體制是一條有效的路徑?！雹蹖翌A算進行監督的權力是立法機構制衡其他權力的重要工具，立法機關通過監督預算的制定、執行和參與預算違規的救濟來對國民的利益負責。我國憲法和法律明確賦予了各級人民代表大會及其常務委員會預算監督的權力。審計作為監督預算執行制度的重要組成部分，立法機關自然擁有以國家審計監督制度為載體的國家審計權力。

目前主流學術界普遍認可“公共受托經濟責任觀”，現代國家審計權因公眾受托責任而產生，隨著公眾受托經濟責任發展而發展。該理論將國家審計界定為，國家為了向納稅人負責，經法律、法規確認設立相關的審計制度，收集政府運作的財政信息，審查政府行政成本核算和實現公共財政效能的國家財政監督的制度。所謂審計問責，是指依據相關法律，通過審計對不作為或亂作為的責任人給予相應的法律、黨紀和經濟方面的處罰。法律一旦賦予國家審計機關具有向民眾負責的信托責任，國家審計機關就獲得了在最高權力機關領導下獨立監督其他國家權力機關的權力。簡言之，審計機關的權力來自人民監督政府的憲法權利，來自政府向民眾負責的職責。

要充分發揮審計監督的作用，審計機關就不能一直依附于行政機關，應當設置獨立于行政機關以外的審計機構。建立立法模式的國家審計制度，就是將國家審計機關設置在最高權力機關全國人民代表大會之下，從工作人員的編制到財政撥款完全獨立于政府行政機關，由全國人民代表大會及其常務委員會制定審計法律制度和審計范圍，并在各級人大的領導下進行審計工作。對審計部門的層級設置，只設計兩層，最高即是全國人大及其常務委員會領導下的總審計機構，和各省、自治區的省會城市及各直轄市設置審計部門，對于跨省的審計事項由總審計署負責，其余由地方審計機構負責。

【作者為中國政法大學法學院博士研究生；本文系中國政法大學博士研究生創新實踐項目“法治視野下的食品安全監管主體責任研究”研究成果】

【注釋】

①胡智強，王艷麗，胡貴安：《審計法學》，北京：中國財政經濟出版社，2012年，第53頁。

②韋德洪，覃智勇，唐松慶：“政府審計效能與財政資金運行安全性關系研究—基于審計年鑒數據的統計和實證研究”，《審計研究》，2010年第3期。

③李季澤：《國家審計的法理》，北京：中國時代經濟出版社，2004年，第86頁。

責編/陳楠