銀行業競爭性監管的經驗及啟示

【摘要】受次貸危機的影響，各國都在進行金融監管的反思與改革。經濟合作與發展組織國家的經驗表明，一般競爭法的原則和規定同樣適用于金融業。我國銀行業處于壟斷競爭的格局中，不利于行業發展和社會福利實現，因此應強調一般競爭法的適用，加強對銀行業的競爭性監管，破除壟斷、加強競爭以提高行業競爭力。

【關鍵詞】銀行監管 競爭法 競爭監管

2008年次貸危機的發生，催促金融監管體制做出重要變革，更加注重金融業市場競爭秩序的維護。競爭機制的引入改變了過去國家壟斷經營銀行業的局面，銀行業的公平、自由競爭成為經濟全球化和金融國際化中銀行業持續發展的重要保障。在銀行業競爭監管方面，經濟合作與發展組織國家已經進行的改革或許可為我們提供可以借鑒的經驗。

經濟合作與發展組織國家銀行監管制度的變化

在20世紀70年代以前，金融行業的特點是“市場控制力”方面的嚴格管制。這些監管制度和措施有助于實現政府在社會和經濟發展方面的目標。出于金融行業穩定和競爭的考慮，市場準入限制也是重要的手段。其中對中小儲戶的保護是銀行監管的重要目標之一，銀行監管也經常成為宏觀經濟管理的重要手段。

從20世紀70年代中期開始，經濟合作與發展組織的許多國家都對金融監管進行了改革，這種改革主要是轉向市場主導和競爭或完全自由競爭的監管體制，以期提高銀行業的競爭水平、促進金融創新。具體表現如下：

第一，利率管制。在70年代早期，利率管制是許多國家最常使用的一種制度。這使得存貸款利率都低于市場利率，而銀行也優先向特權客戶提供貸款。到了90年代，只有少數幾個國家還堅持利率控制。第二，控制金融機構投資數量。投資限制有多種形式，包括購買政府債券、存款使用以及貸款發放等。到90年代后期，此類限制已經大大減少了。第三，限制分業經營。盡管目前還有許多國家對分業經營加以限制，但有些地區已經部分或完全取消了此限制。許多國家取消了存貸款分離和商業銀行設立的限制。第四，對外資金融機構進入市場的限制。金融改革取消了許多對外資金融機構進入市場的限制，特別是銀行業達成了許多國際協議，如GATS、NAFTA和EC。第五，對國際資本流動和外匯兌換的限制。目前，所有經濟合作與發展組織國家和許多發展中國家都取消了資本流動的限制。當然，在長期資本尤其是在不動產和外國直接投資方面及退休金和保險方面還存在限制。

經濟合作與發展組織國家監管制度改革的成就和不足

監管制度的一系列改革提高了監管效率，降低了金融機構的成本，提高了經營業績。首先a，放松管制提高了金融機構的效率，可以更好地進行金融創新；其次，監管改革強調金融機構的競爭，鼓勵創新和對低效率機構進行并購；再次，降低了金融服務價格，提高了生產效率；促使金融機構改進產品或服務質量、增加種類、提高服務的便捷；取消對跨國機構的限制使資源在全球范圍內得到合理配置。

但是，金融自由化改革并不是否定對銀行業的監管，取而代之的是更符合競爭要求的審慎監管。許多國家的銀行業都從監管制度改革中獲得了發展，為市場和消費者提供了更多的新產品和服務。遺憾的是，銀行業的競爭卻沒有相應地得到加強。金融自由化的趨勢和監管制度的改革并沒有使銀行業的服務真正走向市場，銀行業的服務價格并沒有隨著產品或服務的增加有顯著的下降，產品和服務價格始終居高不下。

出現這種情況有兩方面的原因，一是消費者的轉換成本問題，二是銀行業的競爭問題。每個銀行都從市場分割中獲利，沒有銀行會單獨降低服務價格。當銀行業務擴展時，即使銀行面臨著競爭，但銀行業整體的市場控制力同時也在增強。對于消費者來說，選擇新的銀行將使自己面臨較高的成本。所以，不可能希望銀行業會主動降低產品或服務的價格，因為這會降低銀行自身和行業整體的利潤。

另外，金融機構在業務經營中存在許多限制競爭行為，影響到了金融業的發展。反競爭行為對銀行業主要有四方面的危害：增加了交易成本、扭曲了金融產品價格、加劇了金融風險、誘發了腐敗案件。雖然有關行政性規范及行業規范中對此問題也有規定，但卻不能有效規制金融行業的限制競爭行為。競爭監管機構應努力推動銀行業的競爭，以確保消費者可以分享到競爭帶來的好處。

經濟合作與發展組織國家銀行業競爭性監管的經驗

由于自身的特殊地位和作用，銀行業受到專門機構和競爭性監管機構的雙重監管。其中專門機構是財政部或中央銀行，主要出于穩定和安全營運的考慮，對銀行并購等影響市場結構的行為加以監管，而競爭性監管機構則是從維持市場競爭秩序方面考慮問題。經濟合作與發展組織國家銀行業競爭性監管的經驗主要體現在以下幾方面：

首先，除了銀行監管制度以外，競爭法的相關規定也應完全適用于銀行業的監管。在制定、實施有關銀行監管的政策和制度時，必須考慮金融服務業的競爭問題。競爭法的基本原則和規定應適用于金融行業，只有在公共利益需要時，才能做出例外規定，但不能違反競爭法的原則性規定。反過來說，競爭法在銀行監管中的應用必須能促進經濟效率的提高，所以競爭法也必須能適應各種行業的特點和要求，使之能夠適用于各種行業。

其次，銀行業的競爭性監管制度也不能脫離競爭法的原則和規定。對于特殊行業來說，往往需要制定特別的規定。相比較而言，特殊行業的規則更容易受到既得利益集團的影響，而不是考慮公共利益的需要；一般競爭法的規定則更穩定，不容易受利益集團的影響。一般競爭法的執行者必須考慮多種利益的綜合需要，可以清楚地認識到真正的利益需求，從而做出正確的判斷。當一般競爭法的原則和規定在特殊行業適用時，行業監管機構自然會考慮行業的特點和需求，從穩定行業的角度出發，采取適宜的監管方式和規則來促進行業的競爭。對于金融等特殊行業來說，應當消除審慎經營以外的各種限制條件，實現各行業在人才、資源等方面的平等競爭。

最后，競爭性監管的執行機構應當是統一的，而不是單獨的行業執行機構。在長期的監管工作中，特殊行業的監管機構和被監管對象的利益是一致的。即使特殊行業的競爭規則已經沒有存在的必要了，他們從自身的利益需要角度考慮，也會聯合起來共同維護特殊行業的競爭規則，阻礙制度的改革。對于一般競爭規則來說，由于特殊利益的需要，監管者會比較各種利益需求，積極地推動改革。所以，在存在特殊行業競爭規則的情況下，監管機構也會為了自己的利益而反對制度的變革；在一般競爭法適用于特殊行業的執行過程中，統一的競爭執行機構可以通過各種方式聽取專家意見，以強化和提高監管措施的專業水平。

對我國銀行業競爭性監管的啟示

從我國銀行業的發展來看，在從計劃經濟轉變為市場經濟的過程中，金融壟斷帶有很強的行政色彩。尤其隨著大批銀行并購行為的發生，將會有許多金融巨頭出現，從而形成對市場的實際控制力。只有破除壟斷、維護和諧的競爭環境才能為我國金融業的平穩發展注入活力。因此，為防止大型企業對市場的壟斷以及由此產生的經濟和社會問題，不僅需要對銀行等金融企業的日常業務行為進行安全性監管，同時還需要對銀行的競爭性行為進行必要的監管。

從競爭性監管的立法來說，在規則制定和執行中，應取消關于市場準入、經營資質和退出的歧視性限制，努力推動或形成一個開放的、競爭的銀行市場環境；確保審慎監管與競爭規則之間的界限。

從競爭性監管制度的價值取向來看，應明確公共利益優先。即保持市場適當的競爭結構和充滿活力的競爭環境，使銀行業獲得公平、公正的發展；保護消費者的切身利益，使普通公眾分享改革和發展帶來的好處；引導企業制定符合社會需要的發展計劃和目標，促進經濟發展。

從競爭性監管制度的構成來看，主要包括反壟斷法律和反不正當競爭法律。反不當競爭法的適用在于保證市場競爭的公平，主要是針對銀行在并購和市場行為中出現的不正當競爭行為進行監管，從微觀層面保證銀行在市場競爭中的公平和公正性；反壟斷法的適用在于保證市場環境和維護競爭的公平和自由，主要針對的是企業并購后已經形成或可能形成的對市場的壟斷，從宏觀層面保證市場環境和維護競爭的公平和自由。

受次貸危機的影響，各國都在進行金融監管的反思與改革，其改革成敗將直接影響本國金融業的國際競爭力和國家經濟發展。危機過后的制度性變革，最大意義在于尋求穩定與競爭、創新與監管的平衡。我國目前正處于經濟高速發展時期，同時也是社會發展轉型的關鍵時期，應該強調一般競爭法在金融行業的適用，推動競爭性監管制度的確立和運用，保證金融市場的競爭活力。但無論采取何種監管制度，目的都是通過保證競爭自由和市場活力來推動銀行業發展，提高金融資源的配置效率，促進經濟發展和社會進步。

【作者單位分別為重慶工商大學會計學院，重慶交通大學管理學院】

責編/許國榮（實習）