農民專業合作社成員的異質性：問題與對策

【摘要】在我國的農村實踐中，過多的按股分配、農戶對合作社表決權的喪失及其衍生的套利行為，正作為合作社成員之間嚴重異質化的副產品而嚴重削弱合作社的社會功能。各級政府應當轉變扶持合作社發展的理念，以規范現有合作社的發展代替對數量的追求。要進一步完善法律制度以規范合作社的運行，為合作社的發展提供法律保障。

【關鍵詞】合作社 異質性 外部審計

在政府和學界的大力扶持和推動下，我國的農民專業合作社得到了長足的發展。據統計，截至2012年底，我國登記在冊的農民專業合作社實有68.9萬戶，出資總額達1.1萬億元。但在我國農民專業合作社蓬勃發展的過程中，也不斷出現一些新問題。其中最突出的應當是合作社成員之間的異質性。合作社成員之間的異質性對合作社的發展帶來哪些問題、如何克服這些問題，將是本文試圖探討的內容。

合作社成員之間異質性的成因

弱勢農業下農戶的分化。我國實行“家庭聯產承包經營責任制”后，市場競爭加劇，小農式的農業生產帶來的經營風險進一步放大，農業生產難以給農民帶來穩定的收入保障。且隨著城鎮化進程的加快，農村勞動力大量向城市轉移。在留下來的農民中，只有一小部分適應市場的農民變成鄉村社會中的“能人”、“大戶”富裕起來，多數農戶增收日益困難，農戶之間的分化日益明顯。在農村，由鄉村“能人”、“大戶”領頭創辦合作社就成為必然。例如河北省廊坊市固安縣牛駝鎮前龐家務村的順齋瓜菜種植專業合作社，就是由種植大戶張順齋牽頭成立的。

政府的政策引導。“三農問題”的解決，需要在農村推行進一步的改革舉措，用改革來創造新的制度紅利。因此，作為一項重要舉措，轉變農業生產組織方式、扶持農民專業合作社在我國廣大農村開始推行。但在弱勢農業的背景下，僅僅依靠農業領域的內生力量很難促進農民專業合作社的發展。因此，政府引入外部力量，積極引導與扶持農業龍頭企業和鄉村能人來創辦農民專業合作社，就成為推動農業發展、提高農民收入的一個可行選項。以河北省廊坊市為例，截至2012年6月底，全市共成立農民專業合作社827家。但從創立方式看，主要有村兩委班子領辦型和龍頭企業帶動型。

合作社成員之間異質性帶來的問題

在我國農民專業合作社的發展進程中，由于成員之間的異質性，造成合作社異化現象嚴重，合作社功能開始弱化。主要表現在以下方面：

在合作社盈余分配上，“按股分配”取代“按交易額比例返還”成為主要的盈余分配形式。我國多數合作社從組建伊始，就具有“典型的‘資本帶動’特征，合作社內部存在資本集中和資本分散并行不悖的現象”，存在著“資本控制的現實性和必然性”。在存在資本控制的合作社里，普遍存在的“一股獨大”現象，直接影響到合作社的盈余分配。《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下Wc7rQjwCWVcy0/os7Pj0eM1nQbbEIJkO5hE/Im8RC3E=簡稱《合作社法》）第三十七條規定，農民專業合作社的可分配盈余首先按成員與本社的交易量（額）比例返還且返還總額不得低于可分配盈余的60%。但在資本利益最大化要求的驅使下，資本控制型的合作社往往背離了“合作社盈余應當以按交易額比例返還”為主的本質性規定，普遍以“按股分配”取代“按交易額比例返還”。有學者的調查顯示，“在合作社盈余分配方式上，純粹按照交易額（量）返還的合作社僅占16.9%。整體來看，接受調查的合作社中，按股份分紅的合作社比例明顯高于按交易額（量）返還的合作社比例。”以“按股分配”取代“按交易額比例返還”作為主要盈余返還方式的合作社還是一般意義上的合作社嗎？

利用合作社進行套利的現象嚴重。在我國，存在大量的以獲取“非經常性的政府補助、稅費減免等政策性收益”為目的合作社。這類合作社的發起人，主要一些非生產性的農民和工商企業。這類合作社被一些學者形象地稱之為“皮包合作社”。正如某縣領導人所言：“我曾經到日本考察過，人家日本是合作社辦公司，而我們是公司辦合作社。”在這類以“空殼社”或“翻牌社”面目存在的合作社中，發起人往往利用股權上的優勢，把政府財政補助按成員的持股比例量化，甚至被變相轉變為發起人的個人財產，非持股成員無法分享到政策性收益。應當說，這類合作社對我國農民專業合作社發展的危害無疑是嚴重的，是我們應當重點監管的對象。

合作社內部治理機制混亂，民主管理制度難以得到有效實施。從合作社誕生的那一刻起，就確立了以“一人一票”為標志的合作社內部治理機制。目前，我國大多數合作社的民主管理流于形式。理事會的作用遠遠大于社員大會的作用，監事會淪為花瓶式的擺設；在理事會中，大股東或發起人的意志又占據支配性的地位，普通農民的意志在表決中成為陪襯。被合作下的農民失去了參與合作社社務管理的積極性，合作社的吸引力不斷下降。一個失去了民主管理功能的合作社還是合作社嗎？

發展農民專業合作社的再思考

如何在我國發展適合我國國情的合作社，發揮其在組織農民方面的作用，利用其組織和制度上的優勢，來解決我國的三農問題？筆者認為近期我們可從以下兩方面著手。

轉變政府扶持合作社發展的理念，以規范現有合作社的發展代替對數量的追求。一是加大對合作社知識的宣傳，提高普通農民對合作社知識的理解。應當說，我國農民專業合作社在發展過程中，存在諸多矛盾之處。一方面是合作社在量上超常增加；另一方面卻是大多數農民的漠然，他們對合作社以及什么是合作社卻知之甚少。例如，根據《合作社法》第三十七條規定，本社接受國家財政直接補助和他人捐贈形成的財產，應當作為本社財產，要平均量化到每一個成員，按比例劃入成員賬戶成為成員的收益。但在實踐中，許多合作社的發起人卻在分配過程中把政府財政補助按成員的持股比例量化，成為大股東的套利工具，直接損害了普通社員的利益。而這種套利行為得以實現的根源還是普通社員缺乏對合作社的基本了解和認識。因此，我國各級政府應當把普及合作社知識，尤其是合作社的運作知識、盈余分配知識，把我國農民打造成為懂知識的“新農民”，作為規范合作社發展的重點。

二是改變外在監督方式，以“審計”代替“考核”。任何一個組織的健康發展，都離不開外部的監督。在對合作社的外部監督方面，我國普遍存在登記環節寬松、成立后放任自流疏于監管等不正常現象。正是由于缺乏有效的外部監督制度，才致使我國合作社在發展過程中亂象叢生。《合作社法》第三十八條雖然規定了外部審計制度。但就實踐來看，外部審計形同虛設。因此，借鑒外國先進經驗，適時引入強制性外部審計制度是我國當前解決合作社發展亂象的重要手段。通過對合作社的成員構成和出資、治理機構的運行、財務管理是否健全、成員賬戶、盈余核算和分配方式是否合規等項目的審計，可以有效地規范合作社的運行，并把優惠政策只提供給那些經審計機構認定為規范運行的合作社。引入外部強制性審計制度，既可以打擊“僵尸合作社”的套利行為，又可以保護普通農戶的合法權益。

完善相關法律制度，為合作社的健康發展提供法律支撐。一是引入公司法中的股東直訴權和代位訴訟權，允許普通社員以自身名義向合作社或相關權益侵害人直接提起訴訟。《合作社法》第二十九條規定，理事長、理事和管理人員給本社造成損失的，應當承擔賠償責任。《合作社法》第五十三條規定，對侵占、挪用、截留、私分或者以其他方式侵犯農民專業合作社及其成員的合法財產，非法干預農民專業合作社及其成員的生產經營活動，向農民專業合作社及其成員攤派，強迫農民專業合作社及其成員接受有償服務，造成農民專業合作社經濟損失的，依法追究法律責任。但在實踐中，這些規定對于保護普通社員合法權益還顯不足。首先是沒有明bTK2s4YxjnM3jeJ4RN7q1Q==確普通社員是否具有以自身名義提起訴訟的資格；其次是沒有明確能否以合作社以及合作社的管理人員作為訴訟對象。而在實踐中，損害普通社員合法權益的，往往更多地發生在合作社內。實踐中，在浙江省的一些地區，已經有成員向有關部門投訴合作社發起人，追討應該分給自己的盈余返還和政府補助的量化份額。因此，有必要在法律上明確普通社員具有以自身名義向合作社或相關權益侵害人直接提起訴訟的權利。

二是明確合作組織與非成員的交易上限。《合作社法》第三十四條規定，農民專業合作社與其成員的交易、與利用其提供的服務的非成員的交易，應當分別核算。從該條規定可以看出，法律允許合作社可以與非社員進行交易，但應當分別核算，其目的是為了便于分配盈余。但在實踐中，應當對合作社與非社員的交易數量做一上限性的規定，否則，合作社本身就會異化成為一個通過差價賺取成員利益的中間商，失去其作為“弱者之間的互助聯盟”的本質規定性。例如美國的《卡珀—沃爾斯泰德法》就明確規定，合作社與非社員的交易額不能超過其與社員的交易額，即所謂的“50% 規則”。在我國，合作社之所以缺乏吸引力、功能弱化，就在于在實踐中許多合作社已經異化為中間商。

【作者單位分別為廊坊師范學院，北華航天工業學院；本文系河北省科技廳2012年度課題“河北省特色農業產業化視野下農民專業合作社相關法律問題研究”的部分成果，項目編號：114572118】

責編/邊文鋒