論水資源所有權的性質與行使

【摘要】水資源是發展國民經濟不可缺少的重要自然資源，因此必須明確水資源所有權的性質以及如何行使的問題。文章深入分析了水資源所有權的性質及其權利行使規則，分析了中國現行法律中對水資源所有權及其行使的相關規定，指出必須結合中國國情加強對水資源所有權的救濟，以保障水資源得以有效、合理、公平地開發和利用。

【關鍵詞】水資源 所有權 性質 行使規則

水資源從廣義上來說是指水圈內水量的總體。包括經人類控制并直接可供灌溉、發電、給水、航運、養殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、井、泉、潮汐、港灣和養殖水域等。水資源是發展國民經濟不可缺少的重要自然資源。把水資源提升到權利層面來討論，是在社會經濟發展導致水資源發生嚴重稀缺，需要在不同需求主體之間作合理調配的背景之下產生的。可以這么說，水之有限性、人們擁有水的不均衡性以及人們需求的多樣性是水權制度存在的哲學基礎，商品經濟和社會分工的發達則是水權制度的經濟依據，人們具體的生產生活需求和水資源所有權人與非所有權人之間的協議以及法律的特別規定則是水資源所有權能分離的直接原因。

中國水資源之權利大討論是近年來隨著經濟體制改革和經濟迅猛發展導致用水、排水和排污等問題出現之后才成為“顯法”上的“顯權利”。目前學界較為普遍的主張是以市場手段和行政手段相結合來解決水資源稀缺問題，但無論是繼續以行政手段為核心調配水資源分配還是以市場手段取得突破都必須先明確水資源所有權的性質以及如何行使的問題。

中國現行法律對水資源所有權及其行使的相關規定

中華人民共和國憲法對水資源所有權及其行使的規定。憲法在第九條中明確規定了我國水資源所有權的歸屬：水流等自然資源都屬于國家所有。依據該條法律，我們可以明確知道，農業集體經濟組織所有的水庫中的水屬于集體所有，國家保護合法的權利單位和利益個人依法對水資源的開發和利用。

同時，憲法第九條也規定，國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理工作。國務院其他有關部門按照國務院的職責分工，協同國務院水行政主管部門，負責有關的水資源管理工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他相關部門，按照同級人民政府規定的職責分工，負責有關的水資源管理工作。依照這一規定，全國水資源的統一管理工作由國務院水行政主管部門負責，國務院其他有關部門在水資源管理工作方面的職責分工由國務院規定；縣級以上地方人民政府水行政主管部門和其他有關部門在水資源管理工作方面的職責分工由同級人民政府規定。

中華人民共和國水法對水資源的開發和利用的相關規定。水法對水資源的開發和利用做出了如下規定：第一，開發、利用水資源，應當堅持興利與除害相結合，充分發揮水資源的綜合效益，并服從防洪的總體安排；第二，開發、利用水資源，應當首先滿足城鄉居民生活用水，并兼顧農業、工業、生態環境用水以及航運等需要。第三，跨流域調水，應當進行全面規劃和科學論證，統籌兼顧調出和調入流域的用水需要，防止對生態環境造成破壞；第四，地方各級人民政府應當結合本地區水資源的實際情況，合理組織開發、綜合利用水資源；第五，在水資源短缺的地區，國家鼓勵對雨水和微咸水的收集、開發、利用和對海水的利用、淡化；第六，地方各級人民政府應當加強對灌溉、排澇、水土保持工作的領導，促進農業生產發展；第七，國家鼓勵開發、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進行多目標梯級開發。在建設水力發電站時，應當保護生態環境；第八，國家鼓勵開發、利用水運資源；第九，任何單位和個人引水、截（蓄）水、排水，不得損害公共利益和他人的合法權益；第十，國家對水工程建設移民實行開發性移民的方針，按照前期補償、補助與后期扶持相結合的原則，妥善安排移民的生產和生活，保護移民的合法權益。

中華人民共和國物權法對水資源所有權的規定。物權法作為我國的私法，在國家和集體的所有權方面，要根據物權法的相關規定來制定水資源的所有權問題，從而針對這些問題來完善相關制度，做到有權行使和有權管理。

綜上，水資源所有權在眾多規范性文件中得以規定或重申，一方面說明了水資源的重要性，另一方面也說明了水資源開發和利用的復雜性。正是因為其復雜性，我們才需要探討對其權利行使的規則，有了合理且科學的規則，方能使得水資源的開發和利用科學、有序。

水資源及其所有權的性質

水資源的性質。水資源對于任何生命體來說都是不可或缺的，是生態系統、環境系統的重要要素。在羅馬法物的分類中水流屬于人法中的公用物。中國法理論和實踐目前尚無此分類。但從目前的法律文件來看，水資源屬于國家所有，所有權主體的唯一性即表明該物之所有權不能在其主體間進行變動，是無法進入市場領域的。同時，從水法的規定來看，水資源之分配首先體現的是行政管理權限，即首先通過行政權為主的分配后，形成一級市場，然后才賦予從所有權人（國家）手中取得“對水權利”的主體相應的權利。在水法中，行政權行使的首要目的是滿足社會公共利益的需要。水法第二十一條明文規定開發利用水資源應當首先滿足城市居民生活用水，在干旱和半干旱地區，應當充分考慮生態環境用水需要，其次才是兼顧農業、工業等直接產生經濟利益的用水需要。所以從對水資源的開發和利用角度來分析，水資源應屬于公共物品。

水資源所有權的性質。水資源作為一種物品，其所有權的性質值得商榷。一是該物品可否為所有權的客體。就傳統民法理論而言，所有權之客體為特定的獨立為一體的有體物。而水資源在物理上很難獨立為一體，其只能是依觀念而獨立為一物。二是將水資源理解為民法上的物很難解決河流出境和洪水泛濫的問題。

變通的做法是河流出境是基于人類公益的需求，是一種維護人類生存環境的必須。對于洪水泛濫問題，首先對其是否為水資源存在爭議，因為泛濫的洪水是人類目前無法控制的，不符合民法物之要求；其次，洪水泛濫導致洪水過境之損失，可認為是不可抗力的自然事件。對于蓄洪、泄洪等問題可以從緊急避險等角度來處理，受損方由受益方給予補償。崔建遠在《公共物品與權力配置》中指出，若認定水資源作為物之一種，建立國家所有權，那么因洪水泄洪蓄洪等原因導致的損失，應由國家補償。然而直接受益方卻是下游可能遭受洪災地區的政府和人民。水資源之所有權的行使應是一種公共物品的所有權的行使。

在進行水資源所有權的定位上要充分考慮到民生問題，因為水是人民的基本生活保障，離開了水，人民的生活將受到很大的影響，吃、喝、住、行都將得不到應有的保障，因此，在水資源的利用和開發方面要尊重人民的利益，要以人民的利益為根本出發點。如果水資源的所有權問題行使不好必將帶來很大的問題。在水資源之所有權的行使與私法的水資源所有權得不到正確的定位和行使的情況下，必將會引起社會和人民利益沖突，如果產生了矛盾，且處理的不好，勢必會影響社會的穩定。在正確行使水資源所有權方面要做到公平、公正、合理配置，處理好人民利益和國家利益的關系。通過以上分析可以看出，水資源所有權應是一種公共物品的所有權。

水資源所有權的行使

公共物品的權利設置及行使。關于公共物品可設置什么樣的權利問題，可謂眾說紛紜。若公共物品具有稀缺性，則為其定名份，確歸屬，為法學界所一致認可，這是減少糾紛的較好途徑之一，但除此之外對還可以設定何種權利及哪類權利卻沒有一致看法和建議。

本文認為，在對待水資源這樣的公共物品的所有權性質問題上，應對其所有權的行使規則作出如下規定：首先，滿足公共利益的需要，符合國家和社會總體長遠發展的需要；其次，作為所有權人不僅有權利而且有義務維護所有權的良好運行狀態；第三，可以設置限制所有權行使的權利，但該權利之行使給利害關系人帶來損失或不利時，權利的受讓人應給予合理的補償。基于此，對該公共物品所有權權利行使的順序為：首先滿足生活需要為第一需要，第二需要是作為可持續發展的生態環境需要，第三需要是除了人民基于生活需要外其它各項產業的發展需要。且后位權利的設置和行使不得妨礙前位權利的行使和實現。

基于水資源的權利設置及行使。水資源作為一種公共物品，其要遵守公共物品在行使所有權方面的原則和規律：首先，在行使過程中，要時刻保證人民利益和公共利益是第一位的，離開了這個基礎，所做的一切行使權利的行為，都是沒有根基的。其次，在行使所有權時不能侵犯和危及到人民利益和公共利益，當人民利益和公共利益受到侵犯時，水行政主管部門要及時地進行調整，對人民造成的損失要及時地按照規章制度來賠償。再次，同為意定的權利，同時行使，無優先順序。有人認為同為意定之權利，成立時間在先權利優先，本文并不贊同此觀點。以汲水權為例，先成立的汲水權優于后成立的汲水權，但是我們都知道取水權之本質在于權利人有從某地取水的行為自由，而不是滿足取水權人取得多少水的權利。

水資源所有權的救濟

現行水資源所有權的法律救濟方式。中華人民共和國水法第六十九條明確規定：縣級以上政府的水行政主管部門在針對一些違法行為時，要采取及時的處理和賠償措施，一般處以二萬元以上十萬元以下的罰款，對于情節非常嚴重的，要吊銷水行政許可證。這些規定都明確地顯示出政府部門對人民利益和公共利益的重視，水資源作為公共物品，是屬于公共的利益，如果在水資源所有權的行使過程中產生了利益沖突，政府部門要采取相關手段進行干涉和溝通，要始終保持人民利益和公共利益第一位原則，在民法的規定中，要對一些違法行為進行制止和制裁，對于一些不利于人民利益的水資源開發和利用，運用權力手段進行解決，因為水資源所有權的行使要依靠行政權力來實現。保證相關制度和相關民事責任是以人民利益和公共利益為根本出發點。此外，環境法也對水資源所有權的救濟作了宏觀層面的規約。環境法的基本原則是以保護環境、實現可持續發展為目標，以環境保護法的基本理念為基礎，以現代科學技術和知識為背景所形成的貫穿于環境立法和執法的基礎性和根本性準則。

預防為主、防治結合是貫穿我國環境保護基本法和環境保護單行法的基本原則。所謂預防為主是指在國家環境管理中通過計劃、規劃及其他各種環境管理手段，刺激或強制要求污染者采取必要的防范性措施，盡可能防止環境污染和損害的發生；所謂防治結合是指在采取防范性措施的同時，還應當對那些難以避免的環境污染和破壞采取治理措施。水資源所有權可以從環境法中尋找到救濟路徑。

水資源所有權的民事救濟方式。水資源的所有權問題實際上就是物權，因此在行使民事救濟時要充分地考慮到所有權人的權益和利益，也就是人民利益和公共利益，要科學合理地對所有權人進行界定，這種民事責任的侵權應受到嚴厲的處分，并須承擔相應的賠償義務。

我們可以利用民法中的物權法，明確水資源所有權的民事救濟原則和歸責原則，真正地對違法行為進行責任認定和賠償，利用司法程序和民事仲裁進行水資源所有權的民事救濟。要時刻保護所有權人的利益和權益，在行使所有權的過程中，注重優化配置，達到人與資源的和諧。要時刻注重水資源所有權的權責問題，實施民事歸責制度，及時發揮水資源這項公共物品的功能，保護水資源實際所有權人的利益。

對水資源所有權的保護與救濟應當遵循公平性原則。公平性原則是可持續發展的一項基本原則，公平性即機會選擇的平等性，包括橫向代內公平和縱向代際公平。就代內公平而言，不僅要實現一國內的公平，同時也要求各國在利用環境資源時，必須確保其活動不致損害其他國家的權利。而代際公平則要求在人類賴以生存的資源是有限的這一現實條件下，當代人不能因為自己的發展與需要而損害后代人滿足其發展需要的條件，要給后代人留有公平利用自然資源的權利和發展的空間。對水資源的利用、開放，亦是如此。

結語

在水資源開發和水資源所有權行使過程中，首先要明確水資源公共物品的法律權利，只有在此前提下，通過合理競爭，才能獲取水資源在市場中的經濟利益。由于我國目前的環境立法對水資源及其利用并沒有統一的理念做指導，因此，在我國水資源的利用和開發過程中，存在著諸多問題。

從可持續發展意義上講，我們應當從立法上加強對水資源開發和利用的保護力度，這不僅是對當代人和后代人環境利益的雙重肯定，更是保護后代人環境權益的應有要義。

【作者分別為江西理工大學文法學院副教授，江西理工大學文法學院助教；本文系江西省高校人文社會科學研究課題“水權變動中的民法問題研究—從贛江流域水資源利用模式出發”研究成果，項目編號：FX0811】

責編/王坤娜