論農民的憲法地位及其悖論

【摘要】工人階級是中國的領導階級，農民階級是工人階級的天然同盟軍，工農聯盟是我國國家政權的階級基礎。在憲法上，農民擁有較為優越的地位。而事實上，農民長期居于弱勢群體的地位。國家需要通過發展經濟，促進社會結構轉型，才能夠從根本上解決這一悖論，實現農民的憲法地位。

【關鍵詞】農民 憲法地位 悖論

在我國，工人階級是領導階級，工人階級的領導通過自己的先鋒隊—中國共產黨的領導來實現。由于革命過程中與工人階級之間的緊密關系，農民階級也被憲法確認為工人階級天然的同盟軍。這兩個階級的聯合構成我國的政權基礎。因此，農民在憲法上擁有一種較為優越的地位。然而，在現實方面，農民的收入遠遠低于城市居民的收入水平，文化生活十分貧瘠，缺乏公平的就業機會以及健全的社會保障，在醫療、教育等方面遠遠低于城市標準。

一方面，憲法賦予了農民特殊的憲法地位，從規范意義上說，這意味著農民擁有較高的政治地位。另一方面，憲法規定的農民特殊地位僅僅停留在字面上，并未轉化為農民真實的社會地位。

農民的憲法地位

農民是經憲法確認的一個特殊群體，至于他的特殊性究竟體現在哪些方面，則是由憲法以及憲法之下的規范性文件予以具體確定的。更為重要的是，這些具體的特殊性隨著歷史的發展、形勢的變化而不斷變化著。農民身份的特殊性是不變的，但特殊性的具體內容則在不斷變化。

從中華人民共和國建立的歷史來看，農民身份的特殊性絕對構成了中國當代憲政體制得以確立的前提和基礎。也就是說，憲法不是農民身份特殊性的前提，相反，農民身份的特殊性是中華人民共和國憲法得以制定的前提，是中華人民共和國政治體制得以確立的前提。

之所以有此論斷，乃是因為農民身份特殊性在中國共產黨領導的革命綱領中占據核心地位。在國共第一次合作破裂之前，這一點或許還不是十分明顯。但自此之后，中國共產黨十分迅速地將革命勝利的希望轉移到農民身上。這其中，以毛澤東領導的中央革命根據地最為典型，及至1949年建政，這一路線從未發生過根本改變。毛澤東指出，“中國人民在幾十年中積累起來的一切經驗，都叫我們實行人民民主專政，或曰人民民主獨裁，總之是一樣，就是剝奪反動派的發言權，只讓人民有發言權”，那么，“人民是什么？在中國，在現階段，是工人階級，農民階級，城市小資產階級和民族資產階級”，這些階級“在工人階級和共產黨的領導下，團結起來，組成自己的國家，選舉自己的政府……”①這段話寫在中華人民共和國中央人民政府建立之前，并且長時間作為中國共產黨革命綱領的核心部分。因此，可以認為，人民民主專政構成中華人民共和國中央人民政府得以建立的前提，而人民民主專政的必要內容之一就是對農民身份特殊性的承認。

在《共同綱領》的序言中，參加政協會議的各單位共同宣布“中國人民民主專政是中國工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級及其他愛國民主分子的人民民主統一戰線的政權，而以工農聯盟為基礎，以工人階級為領導。”這里再次強調了人民民主專政作為立國基礎的地位，從而也就承認了農民作為一個階級在新國家秩序的建立中具有某種特殊的地位。自此之后，1954年憲法及至以后的歷次憲法修改，都將“人民民主專政”和“工農聯盟”作為其序言或總綱的內容。所以說，農民身份的特殊性是憲法得以制定的前提。在憲法中對農民地位有比較詳細的規定：

憲法明確宣示了“農民地位特殊原則”。自1949年《共同綱領》開始，歷次憲法修改皆承認中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的社會主義國家。在如此定性之下，農民作為一個階級的特殊性得到了鮮明的體現。盡管在國家領導權的分配中，農民階級處于工人階級之后，但相對于其他階級，農民則處于優先地位。既然憲法是國家的最高法律，那么由憲法所規定的農民特殊地位就必須成為我國全部法律制度的基礎和前提之一。

農民身份在經濟制度上的特殊性。我國憲法還規定了不同的經濟形態，并賦予這些經濟形態以不同的憲法地位。就農民而言，憲法規定集體經濟為農村主要的經濟形態。現行憲法第十七條規定，集體經濟組織在遵守有關法律的前提下，有獨立進行經濟活動的自主權。集體經濟組織實行民主管理，依照法律規定選舉和罷免管理人員，決定經營管理的重大問題。該條規定無疑賦予集體經濟以非常特殊的地位。基于憲法的最高法律效力，集體經濟所具有的這種憲法地位，亦必須成為我國經濟制度的最高原則之一，獲得和其他憲法原則相同的地位。

農民身份在政治組織形式上的特殊性。《村民委員組織法》規定了農民作為一個群體所獨有的政治組織形式。基于這部法律，農民根據其所屬的群體實行自治。自治組織不是國家機關，在不違反國家法律的前提下，有權以民主的方式自主決定其內部事務。這種不同于國家政權的組織形式，亦體現了農民在憲法上所具有的特殊地位。

農民身份在國家整體權力結構中的特殊性。1950年代開始，中國實行城鄉二元分立的戶籍制度。農村戶口和城鎮戶口之間被人為地劃出了一道難以逾越的界限。在這一結構之下，國家對農民和城鎮居民采取了不同的對待方式，直至1978年之后才有所松動。

只要是沒有被劃入敵人范疇的城鎮居民，都會有一份正式的工作，而且生老病死都由國家統籌包辦。至于農村居民，除了土地收入之外，他們無法從國家獲得保障。在這一制度之下，“城市中的工人在‘九天之上’，而農民則在‘九地之下’”，②而且在客觀上，“城鄉之間的差別不是減輕了而是加深了”。③然而，若是以實證的態度來看待《共同綱領》及其后的歷次憲法的規定，這種城鄉二元結構并非是真的將農民打入九地之下，恰恰相反，它是完全符合憲法本意的。因為在憲法的排序中，中國共產黨是工人階級的先鋒隊，工人階級是中華人民共和國的領導階級，農民—尤其是貧下中農—是工人階級的同盟軍，那么在國家權力結構的安排上，中國共產黨組織及其成員就應當處于頂端，工人階級次之，農民階級又次之。這種權力結構的安排完全符合憲法中對農民政治地位的規定。農民之所以獲得國家權力此等對待，完全是農民在憲法中特殊地位的直觀反映。

農民憲法地位的事實悖論

憲法確定了農民的特殊地位，但在現實中，農民的境況確實處于社會的底層—盡管不是最底層。在絕大多數情況下，農民被稱為“弱勢群體”，是需要國家和社會給予幫助的對象憲法的規定和農民現實境況之間的差距，強烈地沖擊著我們對憲法的認知。

政治上的弱勢地位。如前所述，憲法規定農民是國家政權的基礎之一，是作為領導階級的工人階級的天然同盟軍。即使拋卻對“天然”二字的刻意解釋，也可以得出“農民應當具有較高政治地位”的結論。但是，事實卻恰恰與此相反。

在選舉權方面，1953年的《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數規定為8：1。在1979及以后的歷次修改中，農民和城市居民在代表權上的不平等一直存在，直至2010年3月15日的選舉法修正案，才真正實現了農民與城市居民在代表權上的平等。但也僅僅限于平等，并未賦予農民更加優越的政治地位。

在立法參與方面，農民往往成為制度的接受者，沒能成為制度的設計者。以1998年頒布的《村民委員會組織法》為例，這是一部關乎農民政治生活的十分重要的法律。但是在實踐中，《村民委員會組織法》從立法試行到修訂定型，直接聽取于農民的意見并不多，因此，農民并沒有成為村民自治制度的設計創制者，而只是該制度的被動接收者或者說踐行者。④就公共事務的管理而言，《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，重大事項決定權是人民代表大會及其常務委員會的重要職權，這樣的立法本意在于通過人民代表大會的形式確保國家重大事項的決定權由人民行使。但從這一規定本身或許尚不能判定農民參與權的缺失，但若結合選舉制度就會發現真相遠比規范所明示的要復雜的多。在縣鄉兩級，農民居于絕對多數地位且實行直接選舉，所以，縣鄉兩級的人大代表從規范層面上說應該絕大多數是農民。但在縣級以上，由于實行間接選舉且因為農民本身的素質不能承擔人大代表的責任，所以縣級以上的人大代表中農民數量就會急劇減少。在此情況下，農民便失卻了對較高級別公共事務的決定權。即使是在縣級以下，由于“農民代表的知情渠道很少，認識程度參差不齊，農民的真實想法和意見很難得到充分地表達，決策程序上也沒有設定，很難行使對特定事項的決定權。所以，農民其實并未真正享有對重大事項的決定權。”⑤

就擔任公職的機會而言，至今為止從公開的文獻中，筆者尚未發現農業戶口的人當選為政府領導人的現象。至于擔任一般公務員的權利，“由于存在城鄉二元戶籍的問題，從中央到地方，各級國家機關錄用工作人員，首要條件就是具備城鎮戶口，這就對農村戶口的廣大農民加了一道門檻，被排除了擔任公職的可能性。最近，有些省市允許農民參加全省公務員考試，使農民獲得競考縣級黨政機關工作的權利和機會，……但是與城市居民相比仍存在實際上的不平等，比如學歷上的要求、工作經歷的要求，等等。”⑥

就業上的不平等。在就業機會方面，早期的農民很少有機會進入城市工作。即使有些農民勇于闖入城市生活，但類似于“盲流”、“外來工”、“外來妹”等稱謂則無疑將進入城市的農民釘在了二等公民的地位之上。即使現在頗具平等意味的“新××人”之稱謂，也依然在本地人和外地人之間劃出了一條若隱若現的界限。這種界限如果僅僅是一種簡單的稱謂，那么或許不能用來證明城市居民和農民工之間的不平等，但是若考慮到城市很多資源的分配依然是建立在這種區分之上的，情況就不那么樂觀了。“近幾年來盡管國家實施了一系列政策，要求建立城鄉統一的勞動力市場和就業體系，為農民進城就業，消除不平等的歧視政策創造了條件，但真正做到農民和城鎮居民實行平等就業還有一個漫長的過程。”⑦

除了就業機會之外，農民在城市工作時所獲得的報酬也與城市居民之間有著較大的差別。據《江蘇省農村調查》2004年第24期調查資料顯示，被抽樣調查的蘇南外來務工人員平均每周工作6.4天，每天工作9.3小時，其中52%的人沒有休息日，42%的人日工作10小時，超過《勞動法》規定的時間，而他們的平均工資只有830元左右，僅為當地城市職工工資的一半不到。⑧

農民工在勞動安全保障方面也依然處于較為艱難的境地。據國家統計局對全國2.9萬名城市農民工的調查，在特殊崗位就業的農民工中，只有34.7%的有嚴密和較為嚴密的勞動安全防護措施，51.5%的有一些勞動安全防護措施，13.8%的農民工沒有任何勞動安全防護措施。⑨

教育上的不平等。首先是農村教育經費和教育設施的嚴重匱乏。根據《中國教育報》2004年對302個地市和縣教育局長的問卷調查結果顯示，超過50%的農村中小學“基本運行經費難以保證”，有58%的農村學校危房改造經費無法落實，超過40%的小學仍然使用危房，超過30%的農村小學“粉筆論支有限發放”，接近40%的農村小學“交不起電費、有電不敢開電燈”，缺少課桌凳的小學接近40%。⑩

除了教育經費和設施匱乏之外，農村師資隊伍素質不高及其知識結構的失衡也是困擾農村教育的一個重要方面。根據教育部發展規劃司的統計，2001年，城鄉小學專任教師的合格率分別是98.3%和96%，差別不大，但學歷差別很大，具有大專以上學歷的小學教師比例分別為40.9%和20.3%，相差20.6個百分點。初中教師隊伍的差別更大，專任教師的合格率城市和農村分別為92.3%和84.7%，城市比農村高出8個百分點，具有大學本科以上學歷的比例分別為23.5%和9.4%，前者是后者的2倍以上。全國代課教師60萬，其中農村占82.3%。城市農民工子女的教育問題更為嚴重。由于他們已經遠離家鄉，子女回鄉上學基本不可能。另一方面，城市的教育資源有限，且在設計時就是只針對城市居民的受教育需求的。在此情況下，農民工子女要想在城市里上學，要么交付昂貴的“借讀費”，要么接受質量沒有保障的農民工子弟學校。前者讓農民工負擔不起，后者讓農民工子女對未來喪失了希望。無論如何，這都是與農民的憲法地位不相符合的。

農民憲法地位的實現

憲法權威是一個立憲國家存在和運行的基礎。憲法權威的缺失則意味著國家政治秩序失去了正當性基礎，所以，憲法的有效實施之于憲法秩序的維持是十分重要的。基于此，將憲法中的農民地位予以實現就是憲法權威的必然要求。放任事實來嘲笑憲法的權威，所帶來的最終結果只能是整個秩序的徹底崩潰。

對農民憲法地位特殊性的批評從來就沒有終止過，其中最貼近法學角度的批評來自于憲法中所規定的平等原則。這種批評認為農民憲法地位的特殊性與憲法中所規定的平等原則相沖突，是在人為地制造不平等。當然，這一問題的徹底解決需要時間，在這一轉換發生之前，或許可以將農民的憲法地位和平等原則視作同等效力的憲法原則，那么在具體的立法、執法和司法過程中就可以通過各種不同的方式確定各個原則的適用范圍，從而做出適當的處理。

不考慮規范層面上的沖突，僅就事實而言，農民憲法地位的實現離不開農民經濟地位、社會地位和政治地位的提升。農民不一定要有憲法上的優越地位，但至少應當與市民之間實現最起碼的平等。這些都需要國家采取適當而有效的措施，增加農民收入、使農民與市民能夠享受均等的公共服務，進而讓農民與市民有同等的機會參與國家政治生活。

【作者為蘇州大學法學院博士研究生；本文系江蘇省2009年度普通高校研究生科研創新計劃資助項目“江蘇省農民權利保障制度的實證分析”中期研究成果，項目編號：CX09B_032R】

【注釋】

①《毛澤東選集》（第四卷），北京：人民出版社，1991年，第1475頁。

②③[美]艾愷：《最后的儒家—梁漱溟與中國現代化的兩難》，王宗昱，冀建中譯，南京：江蘇人民出版社，1996年，第331頁，第332頁。

④⑤⑥⑦⑧⑨季建業：《農民權利論》，北京：中國社會科學出版社，第67頁，68頁，70頁，192頁，193頁，193～194頁。

⑩劉亞榮，張婕，于京天：“教育局長嚴重的教育經費—對302個全國地（市）、縣教育局長的調查”，《中國教育報》，2004年8月23日。

蔡昉等：《中國人口與勞動問題報告》，北京：社會科學文獻出版社，2004年，第231頁。

責編/王坤娜