淺析海難強制救助中救助款項的法律性質

【摘要】傳統海難救助遵循“無效果，無報酬”的原則，即在救助獲得一定效果的情況下，才能夠請求救助報酬。由于救助主體的特殊性，海難強制救助在救助報酬方面與傳統海難救助有很大的不同。通過對救助報酬、酬金、補償的分析可知，海難強制救助中的救助款項本質上屬于一種行政規費性質，救助方可以依據成本原則請求一定的救助補償。

【關鍵詞】海難強制救助 救助款項 救助報酬 行政規費

傳統的海難救助，是指某個主體對在海上的，或者與海相通的可航行水域遭遇到危險的船舶、貨物以及其他財產自愿進行救助，而形成的法律關系。①隨著海上運輸業的發展壯大，在傳統自愿救助的基礎上，出現了具有強制性的海難救助，這種海難救助的目的主要是救助人命和保護海洋環境。從廣義上說，只要是非自愿的海難救助，都屬于海難強制救助。狹義的海難強制救助是指，一國的海事行政主管部門，在其所管轄的水域范圍內，運用其海事行政強制力，對遇難船舶，船上人員或其他財產采取強制措施以進行救助的行為。本文所討論的海難強制救助即是此種狹義上的海難強制救助。海難救助是海商法中一項古老的制度，其歷史源遠流長。在現代海商法中，海難救助更是作為一項重要的法律制度存在，國際上關于海難救助的主要法律規范包括：1910年《統一海上救助若干法律規則的國際公約》（簡稱1910年《救助公約》）、1989年《國際救助公約》（簡稱1989年《救助公約》）等。

海難強制救助的救助款項

傳統海難救助是基于合意的自愿救助，遵循的是“無效果，無報酬”的救助款項請求權。海難強制救助由于其行政強制性，使得其在救助款項方面不同于傳統的海難救助，現行法律也未對強制救助的款項進行規定。強制救助的救助款項與傳統救助的救助報酬是否能夠等同？要回答這個問題，首先需要對傳統救助中的救助報酬和強制救助的救助款項分別進行研究。

“救助報酬”的含義。根據1989年《救助公約》在第一條第e項規定“救助款項是指依照本章規定，被救助方應向救助方支付的任何報酬、酬金或者補償。”《中華人民共和國海商法》第一百七十二條第三項規定“‘救助款項’，是指依照本章規定，被救助方應當向救助方支付的任何救助報酬、酬金或者補償。”從法條內容可以看出，我國《海商法》與1989年《救助公約》的規定是一致的。可以對兩個法規里救助款項中的“救助報酬”、“酬金”和“補償”分別進行分析，以確定國家主管機關在實施海難強制救助后的款項的性質。

第一，救助報酬。海難救助報酬的確定基本遵循“無效果，無報酬”以及“鼓勵救助”兩個原則。因此不難看出，“救助報酬”的基本內涵即在于救助成本加上一定的射幸性質的風險獎勵。因為其所對應的海難救助是非義務性的海難救助，以自愿原則為基礎，享有一定的風險獎勵也無可厚非。因此，傳統海難救助適用救助報酬的概念，但國家主管機關實施的海難強制救助并不適用救助報酬的概念。國家主管機關實施的強制救助，具有以下幾個特點：一是國家主管機關依法實施的海事行政強制措施，是行使國家公權力的行為。二是國家主管機關實施的海難強制救助，不以救助方是否自愿為前提，這與傳統的救助以自愿為前提相悖。三是國家主管機關的海難強制救助與實施救助的救助方的多少及其法律身份無關。四是國家主管機關進行的海難強制救助作為國家行使行政強制性權力的行為，無法適用“無效果，無報酬”原則。筆者認為，國家行政主管機關所進行的強制救助不應當請求救助報酬。

第二，救助酬金。有關酬金，在1989年《救助公約》第十六條第二款規定：“在發生需要救助的事故時，參與救助作業的人命救助人有權從支付給救助船舶，其它財產或防止或減輕環境損害的救助人的報酬中獲得合理份額。”我國《海商法》在第一百八十五條也提到了救助酬金：“有救助作業中救助人命的救助方，對獲救人員不得請求酬金，但是有權從救助船舶或者其他財產、防止或者減少環境污染損害的救助方獲得的救助款項中，獲得合理的份額。”這與1989年《救助公約》的規定大同小異。

從有關酬金的規定，可以看出，救助的酬金，是附屬于救助報酬而存在的，不會單獨的存在；人命救助是否有酬金，還得看對財產的救助是否有救助報酬。也因此，酬金所適用的原則，也跟救助報酬一樣，在給予救助人的經濟性的回報，也適用“無效果，無報酬”原則。酬金的這種性質，是否適用于國家主管機關實行海難強制救助呢？筆者認為，這個答案顯然否定的。因為，國家行政主管機關實行海難強制救助是其職責所在，是否獲得相應費用的請求權，與其是否有對財產的救助無關，甚至可以說對財產的救助，根本就不是國家行政主管機關從事海難強制救助的出發點，更不是其職責范圍。因此，國家行政主管機關實行海難強制救助是否能獲得相應費用的性質，也不是救助酬金。

第三，補償。不論是1989年《救助公約》還是我國《海商法》，補償在海難救助中，主要是指特別補償。特別補償一般是由船舶的所有人，或者船舶所有人參加的船東互保協會承擔，一般是先由船舶所有人墊付，后再由船舶所有人向其他應承擔責任的被救助方追償。出現特別補償的全部意義，是為了確保救助人在特殊的海難救助中，救助無效果或者只有少量財產獲救的情況下，仍能取得報酬，是對救助報酬的補充。國家主管機關實行的海難強制救助，其取得的款項的性質，筆者認為是一種和“特別補償”性質相似的“補償”。

國家主管機關實施海難強制救助的費用請求權的性質特別補償制度是海難救助制度新發展的標志，其產生與海洋環境問題有密切聯系。就其本質而言，特別補償制度的產生是以保護海洋環境為目的。海洋環境作為人類的一項公共福祉，是典型的具有“公眾利益”的資產，因此，保護海洋環境成為一項具有公法色彩的義務。也就是說，特別補償制度是一種公法介入私法領域的法律現象，其制度的邏輯設計有別于傳統的私法原則。因此，特別補償的數額確定應當遵循公平原則和鼓勵原則，由公權力主體來予以確定，而不能像傳統救助那樣通過救助雙方合同協商來決定。國家主管機關的強制救助，是一種海事行政強制行為，其做出某種海事行政強制行為，由其肩負著維護公共利益的職責所決定的，其救助的對象是“公共利益、公共安全”。國家主管機關取得的“報酬”也不應是討價還價的結果，也不能夠直接通過救助效果進行換算。筆者認為可以這樣設計，即通過向有責任的主體收取一定的費用，以彌補國家主管機關經費不足、擴大救助力量、提高救助水平。

國家主管機關收取費用的理由

對于國家主管機關是否可以收取費用，理論界有不同的觀點。有的學者認為，國家主管機關不得收費，原因在于國家主管機關是作為一個行政執法者參加強制救助，既然是國家主管機關行使職責，就不應該要求被救助人支付任何費用。有的學者則認為，國家主管機關實施強制救助行為，擁有一般海難救助人的權利義務，也有對一般海難救助的突破，如不以“無效果，無報酬”為原則，而以“無效果，有報酬”為原則。還有的學者則認為，國家主管機關可以收費，其收費的依據，應是行政法，依據行政法收取一定的行政費用，而不是《海商法》里規定的報酬確定標準或其他法律。筆者同意最后一種觀點，因為在我國，政府的一切權力來源于人民，每個公民讓渡自己的權利，從而形成一個代表公共利益的主體—國家，人民賦予這個主體從宏觀的角度對涉及公共利益的行為進行有效調控并且對公共利益進行再分配，以使每一位公民都可以有保障地享受公共服務。

首先，由于一些服務不具大眾性，很有可能會出現一部分人比另一部分人享受更多的公共服務，這樣就會產生不公平現象，為了平衡這種現象，針對特定的公共服務，由使用者自己再繳納一定的費用是應當的。國家主管機關的實施海難強制救助就屬于這種情況。其次，國家主管機關實施的強制救助，包括國家主管機關主導的、自己從事的海難強制救助，也包括國家主管機關組織、指揮、控制的，委托其他救助方進行的海難強制救助。委托其他救助方進行強制救助，國家主管機關肯定要給予其他救助方一定的委托費用，而這部分經費若從國家主管機關的經費里面出，顯然也是不公平的。其三，目前，我國海上搜救中心缺乏經費、編制，專業救助力量嚴重不足，更何況海難強制救助的支出一般都非常龐大，這就導致在一些緊急情況下難以有效地完成救助任務，若之后還不能得到相當于行政規費性質的補償，筆者認為這對其很不公平。因此，應當由造成海難的船舶所有人—亦是“享受”強制救助的主體—支付一定的行政規費，以保障良好的公共利益和公共安全。

結語

如前所述，海難強制救助的主體是國家主管機關，其法律性質是海事行政強制，強制救助的實施是國家主管機關公權力的行使。作為一項具有公共服務性質的具體行政行為，強制救助會產生相關的救助款項，該救助款項不同于傳統救助中的救助報酬，其法律性質是一種行政規費。為了保障公共服務的公平性，對國家主管機關所花費成本的補償，國家主管機關可以向得到該項公共服務的被救助方請求不高于強制救助成本的救助款項。

【作者為大連海事大學法學院國際法學專業博士研究生】

【注釋】

①胡正良，韓立新：《海事法》，北京大學出版社，2009年，第103頁。

責編/豐家衛（實習）