論非正常上訪問題的困境與解決路徑

【摘要】在當下中國，信訪雖已發展成為有效化解轉型期的社會矛盾、促進社會和諧穩定的一項重要制度，但各種非正常上訪現象仍然普遍存在。深入分析當前解決非正常上訪問題所面臨的困境，并在此基礎上探討和尋求解決問題、突破困境的法治路徑，對于促進信訪難題的有效解決和推動信訪工作的良性發展具有重要意義。

【關鍵詞】非正常上訪 現實困境 法治路徑

中央對信訪工作歷來高度重視，黨的十六大以來，胡錦濤對信訪工作多次做出重要批示和指示，強調指出，信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作；明確提出，要最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增加和諧因素；明確要求，要健全維護群眾權益機制，加強和改進信訪工作等。當前，各地區、各部門、各級領導對于信訪工作的重視程度之高，投入人力之多，耗用經費之大是毋庸諱言的。然而，各種非正常上訪現象卻呈現日益增多之勢。一般認為，非正常上訪是指上訪人在上訪過程中違反信訪條例等國家有關法律、政策規定，不通過正常信訪渠道和信訪程序到國家規定的場所反映問題或以違法犯罪行為作為信訪手段的信訪行為，其表現形式主要包括纏訪、鬧訪、越級訪、集體上訪、多頭上訪等。本文擬探討非正常上訪問題的處理困境，并尋求解決問題的法治路徑，以期更好地促進信訪難題的有效解決和推動信訪工作的良性發展。

解決非正常上訪問題的現實困境

當前，針對各種非正常上訪現象的不斷涌現，很多地方的基層領導迫于越級上訪“一票否決”的高壓，往往將“花錢買平安”這一下策略作為解決非正常上訪問題的“潛規則”。然而，值得反思的是，有些地方花了錢卻沒有買來平安和穩定，反而引發了新的、更頻繁的上訪。一味“花錢買平安”這種非正常息訪的做法忽視了信訪工作的復雜性，將積極化解社會矛盾、切實解決群眾問題的信訪工作理念簡單地理解為“人民內部矛盾用人民幣解決”。在這種錯誤理念和懶政思維的指導下，一味“花錢買平安”即使是基層領導應對維穩“一票否決”壓力的無奈之舉，也必定是一種典型的短期行為，只能是“曇花一現”，不可能真正實現長久的平安和穩定，其造成的諸多危害不容忽視：

降低了憲法和法律的權威性。一味“花錢買平安”實質上是限制和剝奪了我國憲法賦予群眾的批評、建議、申訴、控告、檢舉權等基本權利，這一做法顯然與我國《憲法》中確立的“依法治國”總方略相悖，也違反了《政府組織法》等法律的相關規定，因而其必然降低我國憲法和法律的權威性，進而也促使群眾產生“信訪不信法”、“人民內部矛盾用人民幣解決”等錯誤認識。

嚴重損害黨和政府的公信力。信訪本是黨和政府密切聯系群眾的橋梁和紐帶，是群眾行使憲法賦予的批評、建議、申訴、控告、檢舉權的重要渠道。然而，一味“花錢買平安”乃人為地堵塞了信訪渠道，實質上是限制和剝奪了上訪群眾的基本權利。花錢“銷號”、“截訪”、“賄買”等行為，破壞了信訪群眾對公平正義的追求，破壞了上訪群眾對于黨和政府的信任，嚴重損害了黨和政府的公信力。

增加地方政府的經濟壓力。近年來，很多基層的地方政府用于“截訪”的成本不菲，有的甚至成了“無底洞”：實施“人盯人”戰術要花錢，給上訪戶開賓館包吃住要花錢，派干部到省城、北京等地去接人要花錢，接訪坐飛機、火車回當地要花錢……這些花費其實與其上訪的內容無關，但有些基層政府為了息訪，只能一再妥協。可見，一味“花錢買平安”只會讓基層的地方政府在經濟上不堪重負。

引發更多新的社會問題。一些地方領導為了“維穩”而不吝花錢“截訪”，甚至把上訪群眾送進“學習班”、精神病院，圖的是一時的平安和穩定，保的是自身的“烏紗帽”。這種違法限制上訪群眾人身自由、剝奪其合法權益的做法，不僅無助于解決問題，反而激化了上訪群眾與當地黨委政府的矛盾。長此以往，社會矛盾越積越多，不僅極大地損害法律權威、干群關系、政府公信力，還有可能在不斷醞釀發酵中演變成為群體性事件。此外，“花錢買平安”所費金額之確定，往往帶有地方領導的主觀隨意性，這導致經常出現同案、同事在不同地方不同價的現象，如此就容易產生上訪群眾之間的互相攀比，進而促使部分上訪人在其問題已經解決到位后仍然無理纏訪、鬧訪。

部分信訪人熱衷于越級上訪、進京上訪。公安機關受當地黨委政府指派，派員赴省會、赴京開展穩控工作。上訪人被采取強制措施接回后，往往將矛盾對準當地公安機關。如此把社會矛盾引向公安機關，也是不妥的。因為公安機關處置涉訪違法犯罪行為實際上是有難度的，主要表現為：

在應對輿論壓力上有難度。由于纏訪、鬧訪人的違法行為往往與其合理訴求相交織，公安機關在對其進行處置時容易引起輿論關注，故而顧慮重重。一些地方公安機關視鬧訪人為麻煩制造者，一味姑息遷就，寧可容忍上訪人的違法行為也不愿惹來新的麻煩。

在適用法律上有難度。處置非正常上訪人的違法犯罪行為的有關法律依據分散規定在《刑法》、《治安管理處罰法》和《公安機關辦理勞動教養案件規定》等多部法律法規中，且多屬缺乏可操作性的原則性規定。各地公安機關對于如何適用上述法律依據缺乏統一認識，往往感到束手無策。

在調查取證時有難度。很多違法鬧訪行為發生在異地，具有突發性，有關地方公安機關無法及時趕到現場調查取證，而關于此類違法犯罪行為取證的異地警務協作機制還不完善，致使該類違法犯罪行為在沒有直接證據的情況下無法得到有效處理。

解決非正常上訪問題的法治路徑

樹立多種方法解決非正常上訪問題的法治理念。信訪工作是一項政策性、原則性很強的工作，處理非正常上訪問題絕不能突破法律政策的底線，更不能一味“花錢買平安”。應牢固樹立多種方法解決非正常上訪問題的理念。

第一，法律政策問題要依法依規解決。凡是在法律政策范圍內，要依法依規解決，屬于案件處理實體錯誤的，要勇于糾錯，依法糾正，賠償損失。屬于案件辦理程序上有瑕疵的，要主動道歉，求得諒解。對于一些查證困難、一時偵破不了、受害人不依不饒的案件，邀請相關專家和業務骨干，深入實地，配合地方政法機關進行聯合攻堅。

第二，思想情緒問題要引導疏導解決。必須徹底摒棄“刁民信訪”觀念，真正樹立信訪“公民權利”意識。對上訪群眾怨氣未能化解的，要會同基層干部、所在單位耐心細致地進行教育疏導，幫助解開心結，平復情緒。對上訪群眾在理解法律、政策上偏差的，要向其做釋法明理工作，逐步讓其掌握法律、熟悉政策，消除誤會。

第三，生活困難問題要救助幫助解決。對法度之外、情理之中的問題，要積極開展幫扶救助，解決實際困難。目前，許多地方都已建立涉法涉訴信訪救助金制度，有效地化解了一大批疑難信訪案件，充分體現了黨和政府對社會弱勢群體的親切關懷，取得了良好的政治、社會和法律效果。需要指出的是，涉法涉訴信訪救助金的使用應遵循專款專用原則，即救助金只能用來推進信訪工作，以實現停訪息訴的目的，而不是也不可能包攬法院判決執行難問題的解決。還需強調的是，對于可以用涉法涉訴信訪救助金來解決問題的信訪案件，在確定給予救助金的金額方面，必須要有法律上的依據。例如，對于交通事故損害賠償難以落實而導致當事人上訪的案件，給予救助金的金額，應比照最高人民法院相關司法解釋的規定以及各省（自治區、直轄市）頒布實施的《道路交通事故損害賠償標準》來確定。對于救助金的金額，尤其要注意防止有關領導通過批示來隨意地確定，以免同事不同價引起上訪群眾相互攀比，而促發新的上訪問題。

第四，復雜疑難問題要出診、會診解決。對一些久訪不息的積案特別是進京訪積案，要統一組織專家集中出診、研究會診，找準癥結，有針對性地提出化解方案。必要時，邀請人大代表、政協委員、律師、記者、群眾代表等參加，召開聽證會，提高解決問題的透明度和公信力。

制定一批規范信訪秩序的規范性文件。解決鬧訪、纏訪等非正常上訪問題的關鍵是規范信訪秩序。鑒于處置鬧訪人的違法犯罪行為在適用法律上有難度，故應及時地制定頒布具有可操作性的規范性文件，來指導和規范公安、司法機關依法處置涉訪違法犯罪行為。例如，2008年7月公安部印發了《關于公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》；各地政法機關也先后出臺了規范信訪秩序的規范性文件。這些規范性文件以國家相關法律法規為制定依據，為公安司法機關依法打擊處理涉訪違法犯罪行為提供了具有可操作性的指南，各地公安司法機關應嚴格執行。

加大信訪事項終結退出力度。依法處置是治標，事要解決是治本。對于上訪群眾的訴求應著力于問題的解決。但是對于一些問題已經解決到位仍然無理上訪的案件，各地應在履行公開聽證、公示、書面告知、當面回訪、報備審查等程序基礎上，加大信訪事項終結退出力度。目前，很多省市、部門均制定實施了《信訪事項終結辦法》、《信訪事項聽證辦法》等規范性文件，為信訪事項終結退出提供了法律依據。對于信訪人在其案件辦理終結并給予救助后仍然無理上訪的，則不能再退讓，絕不允許鬧得實惠，必須堅決依法處理。

【作者單位：湖北警官學院法律系；本文系湖北省教育廳2012年度人文社會科學研究項目“湖北省公安信訪工作難點問題及對策研究”的階段性成果，項目編號：2012G130】

責編/張蕾