城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問題研究

【摘要】我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，要研究我國的農(nóng)民問題，必須結(jié)合土地問題進(jìn)行研究。文章對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題進(jìn)行了研究，分析了我國城鎮(zhèn)失地農(nóng)民的基本情況及其養(yǎng)老狀況，以期為推動(dòng)我國失地農(nóng)民養(yǎng)老機(jī)制的建立和完善，促進(jìn)新時(shí)期城鎮(zhèn)一體化健康和諧發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 失地農(nóng)民 社會(huì)保障 養(yǎng)老

在我國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占整個(gè)國民生產(chǎn)總值的比重雖然在逐年下降，但農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈和基礎(chǔ)。我國有龐大的農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村人口數(shù)量雖然隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)而逐年減少，但在2011年仍占到全國人口總數(shù)的58.2%，我國依舊是一個(gè)名符其實(shí)的農(nóng)業(yè)大國。要研究我國的農(nóng)民問題，必須結(jié)合土地問題進(jìn)行研究。從古到今，農(nóng)民都是依附于土地的，土地在承包到戶之后就成為其最根本最重要的生產(chǎn)資料。首先，土地具有基本的生產(chǎn)功能和生活保障功能，通過耕種土地，農(nóng)民既能保障自己和家人的基本生活，又能獲得最直接的就業(yè)方式。其次，土地具有養(yǎng)老功能和保障功能，老年農(nóng)民可以通過將土地轉(zhuǎn)租來獲得租金，通過消費(fèi)儲(chǔ)蓄來保障自己的老年生活。再次，土地還具有一定的保值和增值功能，依托于市場經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展獲得更大的土地增值收益。

失地農(nóng)民概念的界定

失地農(nóng)民產(chǎn)生的背景及其根源。我國是人口多、耕地少的國家，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國難以改變?nèi)丝谠黾雍透販p少的基本趨勢。國家制定了18億畝耕地紅線的高壓線，這事關(guān)我國糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全，事關(guān)我國社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安。而地方政府卻在背后操縱違法違規(guī)用地，采用未批先用、巧立名目、擅自設(shè)立開發(fā)區(qū)和未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)大開發(fā)區(qū)等多種違規(guī)手段，違反國務(wù)院的相關(guān)規(guī)定，大肆侵占基本農(nóng)田，迫使農(nóng)民喪失土地、侵害農(nóng)民權(quán)益，使其成為失地農(nóng)民。

失地農(nóng)民概念解說。農(nóng)民失地主要指農(nóng)村居民喪失家庭土地經(jīng)營承包權(quán)，這種土地承包權(quán)是依據(jù)《土地承包法》取得的農(nóng)民合法權(quán)利。在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過程中，出現(xiàn)失地農(nóng)民的客觀原因是由于城市化和工業(yè)化用地和城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)對農(nóng)民土地的征用，主觀原因是農(nóng)民為了變更戶口、轉(zhuǎn)換職業(yè)、保險(xiǎn)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而主動(dòng)放棄對土地的經(jīng)營承包權(quán)，不管是由于客觀原因還是主觀原因失去土地經(jīng)營承包權(quán)，從廣義上說都是失地農(nóng)民。本文研究對象主要是指狹義上的失地農(nóng)民，即為了實(shí)現(xiàn)國家、機(jī)構(gòu)或個(gè)人依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定的管理或者生產(chǎn)需求，放棄土地經(jīng)營承包權(quán)以及其他衍生物的農(nóng)民。

我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本內(nèi)容及其必要性

我國城鄉(xiāng)一體化中失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本政策。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動(dòng)保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作指導(dǎo)意見的通知》提出，“要積極做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作，各地要從實(shí)際出發(fā)，釆取多種方式保障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠(yuǎn)生計(jì)”。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地有關(guān)問題的通知》提出，“征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有的生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則”。2010年10月28日，我國新的社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)，其中規(guī)定“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。”政府努力從法律和政策層面保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，為失地農(nóng)民獲得社會(huì)保障提供了強(qiáng)有力的支持。

新時(shí)期做好我國失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作的必要性。由于各地區(qū)對于失地農(nóng)民的保險(xiǎn)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償因?yàn)橹T多原因缺乏嚴(yán)格制度化的管理，隨意性比較強(qiáng)，引發(fā)了諸多社會(huì)矛盾。近年來農(nóng)民因?yàn)閷ΡｋU(xiǎn)補(bǔ)償和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不滿導(dǎo)致的上訪量明顯增加，地方政府與失地農(nóng)民的矛盾有逐漸激化的跡象，在形成失地農(nóng)民的過程中由于征地拆遷和補(bǔ)償引發(fā)的各類惡性公共事件屢見不鮮，甚至還產(chǎn)生如釘子戶、自焚等流血事件和小規(guī)模的抗議事件。政府作為失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的主體，必須完善各項(xiàng)制度來保障失地農(nóng)民的日常生活。要安置好失地農(nóng)民、培訓(xùn)好失地農(nóng)民、保障好失地農(nóng)民，只有這樣才能減緩地方政府與失地農(nóng)民之間的對抗性矛盾。地方政府必須使其管理制度化，把失地農(nóng)民的管理納入民政部門的日常工作中去，想失地農(nóng)民之想，急失地農(nóng)民之急，把安撫失地農(nóng)民作為政府日常工作常抓不懈，才能解決好失地農(nóng)民的后顧之憂。研究失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題有利于我國工業(yè)化、城市化、全面建設(shè)小康社會(huì)和構(gòu)建和諧社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

首先，失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作是地方政府以人為本執(zhí)政理念的內(nèi)在要求。地方政府在征用農(nóng)民土地之前，應(yīng)該做好相應(yīng)的準(zhǔn)備工作、召開聽證會(huì)，嚴(yán)格把關(guān)，從源頭上維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。作為從人治到法治過渡的發(fā)展中國家，我國的法制建設(shè)還很不完善，需要查漏補(bǔ)缺的領(lǐng)域還很多，但立法機(jī)構(gòu)一定要優(yōu)先審議、表決和通過保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的法律。地方政府只有在有法可依的情況下才無法推卸責(zé)任，全心全意維護(hù)弱勢群體，為失地農(nóng)民的生存與發(fā)展提供保證，法律要求政府必須承擔(dān)起維護(hù)弱勢群體權(quán)益的光榮責(zé)任，通過實(shí)際行動(dòng)維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。養(yǎng)老保障就是失地農(nóng)民最為迫切需求的基本權(quán)利，地方政府有義務(wù)有責(zé)任為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。

其次，失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作是創(chuàng)建區(qū)域和諧社會(huì)及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。地方政府在征地過程中，缺乏有效溝通，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，與民爭利，失地農(nóng)民失去了土地的承包經(jīng)營權(quán)，但獲得的經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)權(quán)益不對等。失地農(nóng)民所得價(jià)格與土地價(jià)值之間存在巨大差額，這種差額的產(chǎn)生一方面揭示了征地補(bǔ)償機(jī)制非常不合理，另一方面為失地農(nóng)民與地方政府的糾紛埋下了伏筆。最近幾年，失地農(nóng)民因衣食無著而上訪的案件每年都在萬件以上，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題困擾各級地方政府，影響社會(huì)的穩(wěn)定，延緩經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對工業(yè)化和城市化建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生了不良影響。

再次，失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老工作是保障社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必然要求。隨著“以人為本”、“可持續(xù)發(fā)展觀”等人性發(fā)展觀的不斷提出和深化，地方政府也充分認(rèn)識(shí)到對失地農(nóng)民等農(nóng)村弱勢群體加大支持的必要性。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)公正原則，首先，地方政府必須盡快建立和健全被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的法律體系。其次，地方政府要在可持續(xù)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，重視失地農(nóng)民個(gè)人的可持續(xù)發(fā)展，解決好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。最后，地方政府必須根據(jù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)公正原則重新審視對失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償?shù)膶徍藱C(jī)制，不能僅僅從征地機(jī)構(gòu)自身的利益出發(fā)，必須首要考慮失地農(nóng)民的合法權(quán)益。如果不把維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益作為征地的前提條件，一味要求失地農(nóng)民克制，或者僅僅采取臨時(shí)性的措施追加失地農(nóng)民補(bǔ)助，這實(shí)際上對失地農(nóng)民整體來說是不合理的，本來是合法權(quán)益卻變成了一種臨時(shí)救助，暗示了解決失地農(nóng)民問題政策方面的闕失。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析

單一的收入來源使農(nóng)民在面對失地時(shí)無能為力。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是“養(yǎng)兒防老積谷防饑”，由于各方面的原因，農(nóng)村采取的養(yǎng)老保障模式還是原始的家庭養(yǎng)老，由于長期特殊的歷史和政治原因，城市和農(nóng)村采用二元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，城市一般具有較為完善的城鎮(zhèn)職工失業(yè)制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但大多數(shù)農(nóng)村不僅經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，而且缺乏有效的農(nóng)民失業(yè)制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，當(dāng)農(nóng)民成為失地農(nóng)民之后，就喪失了賴以生存的土地，僅靠微薄的補(bǔ)償金無法保障正常的老年生活。農(nóng)民依靠土地作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，當(dāng)失地農(nóng)民無法通過務(wù)工形式為自己做養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，就喪失了養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式就會(huì)變得非常脆弱，使失地農(nóng)民陷入生活困難。

脆弱的保障基礎(chǔ)使失地農(nóng)民養(yǎng)老缺乏法律保障。2010年10月28日，我國出臺(tái)《中華人民共和國保險(xiǎn)法》，對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等制度進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，但是對于失地農(nóng)民的社會(huì)保障相關(guān)政策卻缺乏明確的規(guī)定。地方政府解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題主要參照國家相關(guān)土地征用補(bǔ)償辦法，沒有完善的法律和制度依據(jù)來保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，沒法充分解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障困境

失地養(yǎng)老基金無法得到有效監(jiān)管。地方政府勞動(dòng)保障部門不僅負(fù)責(zé)征收失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，同時(shí)也負(fù)責(zé)管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，這容易導(dǎo)致缺乏專業(yè)的管理和有效的監(jiān)督，容易導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的挪用和非法擠占，容易滋生政府的尋租行為，導(dǎo)致地方官員的腐敗。一方面，政府部門應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，保值與增值失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金；另一方面，政府要加大對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金投入，通過及時(shí)撥付專項(xiàng)保障基金來補(bǔ)償失地農(nóng)民所得利益和土地價(jià)值的差額，最終有效維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

養(yǎng)老保險(xiǎn)資金匱乏使失地農(nóng)民養(yǎng)老陷入困境。失地農(nóng)民用于養(yǎng)老保險(xiǎn)的征地補(bǔ)償款缺乏可持續(xù)的資金支持，在政府主導(dǎo)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障建設(shè)中，一方面，政府出資或者政府、集體和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的資金絕大部分都是來自于農(nóng)民征地補(bǔ)償款的截留，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金個(gè)人繳付比例過高，導(dǎo)致39.9%的失地農(nóng)民無力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)；另一方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)所需要的資金缺乏一定的強(qiáng)制性，失地農(nóng)民容易忽略長遠(yuǎn)的可持續(xù)生計(jì)問題，而政府強(qiáng)制要求失地農(nóng)民參與養(yǎng)老保險(xiǎn)僅占8.3%，導(dǎo)致失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)性差。隨著大家庭的分崩離析，家庭養(yǎng)老模式不斷弱化，社會(huì)化養(yǎng)老由于資金匱乏產(chǎn)生困境，使我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的可持續(xù)面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制的完善

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系到我國民生大計(jì)的實(shí)現(xiàn)，受到社會(huì)各界人士的廣泛關(guān)注，但是具體實(shí)施卻不盡如人意。就目前執(zhí)行狀況而言，由于農(nóng)民參與熱情較低，導(dǎo)致一些農(nóng)村已經(jīng)停辦相關(guān)業(yè)務(wù)。筆者認(rèn)為，農(nóng)民消極態(tài)度的出現(xiàn)原因在于缺乏對相關(guān)信息和知識(shí)的了解，政府應(yīng)做好充分的引導(dǎo)工作，并將商業(yè)保險(xiǎn)制度融合其中，用以補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)的不足。具體而言，可以從以下幾方面采取措施。

正視失地農(nóng)民現(xiàn)狀，解決其養(yǎng)老問題。強(qiáng)化政策支持力度，給予失地農(nóng)民養(yǎng)老信心。我國城市化的快速發(fā)展，源自于農(nóng)村土地的支持。雖然失地農(nóng)民獲得了政府相應(yīng)的補(bǔ)助，但是對于缺乏其他生存技能的農(nóng)民而言，根本無法從社會(huì)中獲得足夠生存資本。農(nóng)民為了城市的發(fā)展做出了犧牲，政府應(yīng)遵循公平原則，以最優(yōu)惠的條件為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險(xiǎn)。相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，我國農(nóng)村保險(xiǎn)難以實(shí)施的主要原因在于資金匱乏，政府采取相關(guān)的資金支持能夠極大增強(qiáng)農(nóng)民投保熱情，進(jìn)而保障失地農(nóng)民獲得基本的社會(huì)生存資源。

創(chuàng)設(shè)失地養(yǎng)老基金，規(guī)范養(yǎng)老基金的管理。養(yǎng)老保險(xiǎn)所關(guān)注的是投保人在法定勞動(dòng)年齡后，能否獲得在社會(huì)生存中所需的資本。由于目前貨幣通膨狀態(tài)嚴(yán)重，保險(xiǎn)所進(jìn)行的未來受益資金能否滿足投保人的生活需求未定。根據(jù)國際通行制度來看，投保金額的基金管理者并不具備經(jīng)營職能。而目前作為國家弱勢群體的失地農(nóng)民，其基金管理與其他階層投保人基金性質(zhì)完全相同，缺乏有效的運(yùn)營方式，可能會(huì)造成無法實(shí)現(xiàn)增值的問題。這種狀況下，應(yīng)快速引入商業(yè)投資模式，以保證獲得較為穩(wěn)定的增值。

增強(qiáng)家庭養(yǎng)老觀念，不斷豐富養(yǎng)老方式。我國歷經(jīng)五千年的文化傳承，其中以儒家思想為代表，在基本的社會(huì)公民道德規(guī)范中，贍養(yǎng)直系親屬老人是公民的基本義務(wù)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，目前70歲以上人群，除基本養(yǎng)老金收益外，其生活、起居、消費(fèi)大多由子女或親屬承擔(dān)，從目前狀況來看，“贍養(yǎng)”道德已經(jīng)成為了國人文化傳承中基本的責(zé)任倫理，或者可理解為，由責(zé)任而產(chǎn)生的行為是公民的非選擇性行為，由個(gè)人的思想和社會(huì)理念而促成。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不健全時(shí)，采取家庭式養(yǎng)老的方式能夠有效地解決社會(huì)中老年人的基本生存問題。同時(shí)，可以不僅依靠親屬進(jìn)行養(yǎng)老，還可以由居民所居住社區(qū)承辦類似業(yè)務(wù)，通過志愿者與親屬的捐助，幫助老人獲得健康、安全的生活環(huán)境。

完善法律保障機(jī)制，保障其政策執(zhí)行。土地征用要依“法”而行。明確的法律規(guī)定能夠保障農(nóng)村土地的合理化征收。因此，需要加快制定征地用法，以法律條文約束征地行為，這不僅是對農(nóng)民的保護(hù)，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收應(yīng)對農(nóng)民進(jìn)行高額的補(bǔ)助，完善的制度可以幫助農(nóng)民在失去土地后，依然可以繼續(xù)生存。要制定完善的制度與政策規(guī)范，在對農(nóng)民進(jìn)行資金補(bǔ)償后，對其就業(yè)予以政策的幫助，以保障農(nóng)民獲取足夠生存資源。

對于失去土地的農(nóng)民而言，失去土地在某種程度上意味著勞動(dòng)能力的喪失。在這種狀況下，政府如果能夠?yàn)槠浼敖鉀Q就業(yè)問題，提供相應(yīng)的政策支持，在農(nóng)民獲得穩(wěn)定收益后，養(yǎng)老保險(xiǎn)的投保就不會(huì)存在較高的難度。基于此，筆者認(rèn)為，在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題上，還要充分認(rèn)識(shí)到失地農(nóng)民生活的現(xiàn)狀，增強(qiáng)其基本社會(huì)生存技能，比如加大對失地農(nóng)民的培訓(xùn)，使其適應(yīng)新形勢下的就業(yè)環(huán)境，讓失地農(nóng)民循序向城鎮(zhèn)工人轉(zhuǎn)變，進(jìn)而使其適應(yīng)新的生活環(huán)境，對未來生活充滿信心。

有效整合養(yǎng)老資源，搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺(tái)。引入保險(xiǎn)精算工具，進(jìn)行定量分析。目前，我國保險(xiǎn)制度精算多來自于國外成型的保險(xiǎn)系統(tǒng)，因此商業(yè)保險(xiǎn)通常具有較高的數(shù)據(jù)可靠性。但是，針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍舊缺乏有效的精算手段，缺少合理化的數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無法得到有效管理。在此狀況下，應(yīng)對失地農(nóng)民投保能力、政府補(bǔ)助金額、收益標(biāo)準(zhǔn)、匯率變化、現(xiàn)金購買力等信息進(jìn)行嚴(yán)格的計(jì)算和預(yù)算，以保障養(yǎng)老基金能夠有條不紊地運(yùn)行。

搭建商業(yè)養(yǎng)老平臺(tái)，進(jìn)行新的嘗試。我國目前所實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)是在政府并不具備完全能力下，為公民提供的福利制度，來保障國民未來基本的生存能力。商業(yè)保險(xiǎn)則與之不同，投保人所繳納的資金，由保險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營、投資、管理，在獲得有效收益后，進(jìn)行資金反饋。依據(jù)我國目前商業(yè)保險(xiǎn)狀況來看，所要求繳納金額為投保人年收益的20%以下，而失地農(nóng)民由于土地被政府征用所獲高額賠償，以及所處城市工作的收入，在經(jīng)濟(jì)收入上遠(yuǎn)高于一般農(nóng)民，因此，完全有能力繳納保險(xiǎn)費(fèi)用。

在新形勢下，如何做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，讓失去土地的農(nóng)民適應(yīng)新的生活方式，這些問題直接影響著失地農(nóng)民未來的生活乃至生存問題。本文針對我國目前養(yǎng)老保險(xiǎn)狀況進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆治觯云谀軌驗(yàn)槲覈У剞r(nóng)民養(yǎng)老提供相關(guān)借鑒。

【作者單位：中共遼寧省本溪市委黨校】

責(zé)編/王坤娜