統一大市場：結構性頑疾中的歐洲治理轉型

編者的話 本刊2012年12月（上）、2013年1月（上）“重新審視歐洲”專題中，王義桅、潘興明、田德文、陳玉剛、張利華、伍貽康等學人從歐洲未來走向、歐盟外交與身份認同、歐債危機化解之道等角度出發，全景式描繪了危機中前行的歐洲文明進程。本期，我們約請兩位本領域著名專家，對歐洲面臨的結構性頑疾、發展模式困境及可能的治理轉型方向作進一步深入分析，敬請讀者垂注。

摘要 要想了解歐洲的發展前景，首先需要考察歐洲主權債務危機的源起，危機給歐洲帶來的沖擊以及歐洲的應對之策。關于歐債危機大致有“重債國財政道德缺失論”、“歐元區宏觀經濟失衡論”、“歐元區制度架構缺失論”、“金融危機后遺癥論或危機輸入論”、“資本主義制度頑疾論”等幾種判斷，對應這些判斷有不同的政策選擇。歐洲選擇的是“政策組合”，發展的方向是深化和擴大市場，采取的主要方式是治理轉型。

關鍵詞 歐債危機 歐洲治理轉型 歐洲發展前景

【作者簡介】

周弘，中國社會科學院學部委員、歐洲研究所所長、研究員，中國歐洲學會會長。

研究方向：歐洲一體化、中歐關系、福利國家及對外援助。

主要著作：《福利國家向何處去》、《民族建設、國家轉型與歐洲一體化》、《外援在中國》（合著）、《歐洲文明的進程》（合著）等。

長期以來，歐洲國家以資本、政府和社會協作共存作為主要制度模式，通過“社會伙伴”（social partners）①之間相互制約的關系，維持了一種干預主義的資本主義國家形態，依靠相對高水平的稅收來支付較健全的社會福利。這種制度模式在國際金融危機和歐洲主權債務危機的沖擊下正經受著巨大的壓力和挑戰。

2007年下半年，發端于美國的次貸危機開始波及歐洲，引發股市震蕩。進入2008年第二季度后，幾乎所有歐洲銀行的利潤率均大幅度下降，資產急劇縮水，股本回報率驟跌，歐盟27國經濟出現了自1995年以來首次連續五個季度的負增長，消費、投資和出口全線下滑。受美國房地產業頹勢的影響，歐洲房地產業信心受挫，各國房價不同程度下跌。愛爾蘭、英國、西班牙等國房地產泡沫大面積破裂，銀行負債總額飆升；冰島政府債務超過了GDP總額，三大銀行負債超過其國內生產總值12倍之多，冰島瀕臨“國家破產”。受各國銀行擠壓投資泡沫的影響，建筑業全面衰退，失業率大幅攀升。2009年第一季度，歐盟27國減少了190多萬個就業崗位，歐元區喪失了122萬個就業崗位，嚴峻的經濟形勢導致了嚴酷的社會形勢。

為了阻止金融危機蔓延造成的沖擊，歐盟各國政府在經濟放緩、稅收減少的情況下啟動類似凱恩斯主義的經濟干預措施，注資銀行、救助房市、刺激就業、提供保障，本來已經寅吃卯糧的政府財政負擔進一步加重。2009年10月，新上臺的希臘政府公開了上屆政府掩蓋的債務規模，向歐盟和國際貨幣基金組織提出救助申請，歐元區一些成員國長期被掩蓋的嚴重債務問題開始呈現冰山一角。此后，葡萄牙、愛爾蘭、西班牙、意大利等國家的債務問題也陸續暴露，國際評級機構和世界各國媒體應聲鵲起，推動一些國家的主權債務的市場融資利率不斷攀升，達到不可持續的程度。受到危機的困擾，愛爾蘭、塞浦路斯、葡萄牙、西班牙、斯洛文尼亞、希臘和意大利等歐盟重債國紛紛出現政府危機和政府更迭。歐元區進入了多重危機并發的艱難時期，直到現在還沒有過去。

關于歐債危機根源的典型觀點梳理

總體來說，關于歐債危機的根源有“重債國財政道德缺失論”、“歐元區宏觀經濟失衡論”、“歐元區制度架構缺失論”、“金融危機后遺癥論或危機輸入論”、“資本主義制度頑疾論”等幾種主要觀點。

關于“重債國財政道德缺失論”的引論有很多。危機發生伊始，以德國評論者為主并為媒體熱衷傳播的觀點是：一些歐洲重債國缺乏財政自律、賺少花多，財政狀況長期失衡，財政虧空數額巨大，靠借貸度日。②很多評論者認為，希臘發生債務危機是咎由自取，主要原因是政府長期通過赤字財政維系其龐大低效的公共行政部門和社會福利，而且稅收漏洞過大，逃稅問題嚴重。在選舉政治的條件下，對這些領域里的支出進行削減不僅十分困難，而且會導致政權不穩定。希臘不僅超前消費，而且還通過“貨幣掉期交易”和抵押未來收入的方式掩蓋高額公共債務，使希臘在條件不成熟的情況下獲準加入了歐元區。脆弱的希臘財政使得它難以應對國際金融危機的嚴重沖擊。這種判斷導致的直接政策選擇是：緊縮財政、大幅度削減社會保障和公共開支，而這也是目前很多歐盟國家的政策選擇。不過，也有人認為，高社會福利并非債務危機的直接導因，因為陷入危機的南歐國家的社會保障和福利國家制度并不健全，而以高福利著稱的德國和瑞典等國卻安然無恙。③一些歐洲知名經濟學家還認為，債務危機與財政紀律的關系也不是直接的，因為除了希臘以外，西班牙和愛爾蘭等國家都遵守了歐盟的財政紀律，在危機爆發前，這些國家的主權債務水平也都達到或接近《馬斯特里赫特條約》規定標準，但仍難免遭受危機的打擊，歐洲主權債務危機別有他因。④

另外一種觀點認為，歐元區的危機是一種輸入性危機。歐洲與美國的經濟貿易投資關系過于密切。美國金融衍生產品的擴張早已波及到了歐洲，次貸危機也攀枝附葉地蔓延到了歐洲。美國以鄰為壑地通過多輪量化寬松將超量的公共開支轉移給包括歐洲在內的美元持有者，但是作為多國貨幣聯盟的歐元區卻沒有條件效仿美聯儲的做法。除了美國經濟衰退給歐洲帶來的負面影響以外，國際資本的作用也不可忽視。國際三大信用評級機構（穆迪、標準普爾和惠譽）每度調低歐洲國家的國債信用等級，都會引起一連串針對歐洲國家主權債務的市場炒作，使政府發行國債的保險利率數倍增長，融資能力直線下降，對沖資本大進大出。⑤針對風起云涌的歐債市場險情，德國和法國于2010年5月共同向歐盟委員會遞交了加強對金融衍生品監管的建議，要求采取有力措施，打擊金融投機活動，歐盟也將金融監管作為應對危機的重要治理措施之一。

第三種觀點認為，歐洲債務危機的根源是“資本主義功能失調”。歐洲左派經濟學家和政治家，如赫伯特·舒乙（Herbert Schui）等人認為，在資本主義制度下，大眾消費有不斷萎縮的趨勢，其勢不可逆轉。國家嘗試通過政府財政來消化部分減少的需求，從而導致政府赤字居高不下，最終形成政府信用危機。⑥從“市場失靈”到“政府失靈”是資本主義制度的基本發展路向，也是無藥可醫的頑疾。深陷危機的政府調節功能明顯減弱，但如果只是通過緊縮財政、削減公共行政開支、壓縮公務人員、增加稅收、提高稅率等方式解救危機，則勢必使社會消費減少，還會引起廣泛和強烈的社會反彈，不僅難以規范市場，而且會進一步引發市場對“國家破產”的擔憂，使危機更加深重。類似凱恩斯主義的救治方法并沒有收到明顯成效，歐洲需要其他藥方。

還有一種比較典型的觀點是歐元區的宏觀經濟出現嚴重失衡，這與歐洲大市場的地域擴張過快而市場機制發育不足有關。這種觀點認為，歐元區財政與貨幣不統一是深層原因，但卻不是引發危機的根本原因，根本原因是歐元區內部生產力和競爭力的不均衡。德意志銀行首席經濟學家托馬斯·邁爾（Thomas Mayer）和聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）首席經濟學家漢納·弗拉斯貝克（Heiner Flassbeck）等人認為，歐元區的實質性問題在于：同一貨幣體系下國家之間競爭力不同。南方重債國普遍存在經濟結構不合理，勞動生產力和國際競爭力不高的情況。歐洲一體化和經濟全球化的發展使歐洲境內的產業向北部轉移，但是社會和文化的因素卻造成了勞動力流動的障礙。⑦南歐國家面臨產業空洞化的威脅。根據這種判斷，如果沒有歐元區或歐盟的強有力的財政轉移，歐盟南北發展的失衡將是長期的，南方重債國的恢復道路將是漫長的。

最為常見的一種觀點是：歐元區的制度框架先天缺失導致了歐債危機的爆發。德國經濟研究所（IFO）所長漢斯-維爾納·辛（Hans-Werner Sinn）和諾貝爾經濟獎得主保羅·克魯格曼（Paul Krugman）是這一觀點的典型代表者。他們雖然也認為歐元區的宏觀經濟嚴重失衡是主要問題，但同時認為，歐元本身才是危機爆發的根本原因，⑧因為歐元引入后的利率趨同態勢導致大量資本進入利率較高的愛爾蘭、西班牙、意大利、葡萄牙和希臘等國，在勞動生產力沒有提高的情況下催生了金融、房地產和服務領域的泡沫，通脹和勞動力成本不斷上升，導致這些國家的競爭力被一再削弱；而歐元區的制度設計使得其成員國無法通過匯率政策來調整生產成本，重獲競爭力，導致經常項目收支嚴重失衡，而在統一的貨幣制度內，成員國政府又無法通過貨幣政策減少債務負擔。⑨前面提到的“博根貝格爾聲明”也持類似觀點。簡言之，危機的制度原因是歐元區只有統一的貨幣政策而沒有統一的財政政策，無法模仿成員國的財政行為。因此，要想保護歐元，就需要推進財政和政治一體化。同樣是受制于歐元區的制度設計和授權限制，歐盟和歐元區在危機中反應遲緩，救助方案出臺遲緩，導致市場對主權債務的信心一路下跌，投機炒作趁機泛濫。此外，歐元區統一的貨幣政策和分散的財政政策這個制度漏洞本身就很容易成為金融市場突擊對象。甚至有人認為，歐元區的這種制度設計從一開始就是一種陰謀，是歐元區的締造者們為了推動歐洲聯合，故意在條件不成熟的時候推出貨幣聯盟，并等待危機到來，以借助危機造成的壓力推進歐盟的財政和政治一體化。

歐盟和歐元區治理改革要旨及方向

認識歐債危機的根源可以幫助我們更好地理解歐盟的治理改革措施，從而幫助我們判斷歐盟未來發展的路向。歐盟和歐元區的應對措施大致可分為兩個層次：在成員國層面加強財政紀律，在歐洲層面建立機制。關于歐盟的治理改革有很多論述，比較全面的闡述是陳新發表在《歐洲研究》2012年第3期（上）的“歐債危機：治理困境和應對舉措”。該文比較全面地介紹了歐盟層面為應對歐債危機而采取的治理措施，包括歐盟層面的預算監督和自動懲罰機制、歐洲中央銀行的“準最后貸款人身份”、歐洲層面的救助機制（即建立“防火墻”）、歐元區國家之間的政治認同以及法律建設，等等。⑩如果把成員國層面的治理措施也加進去，那么歐盟和歐元區在歐債危機爆發以后所采取的治理措施大致可以歸納如下。

嚴明財政紀律，加強預算監督，啟動自動懲罰機制。自從歐洲一些國家爆發了主權債務危機以后，歐元區和歐盟的成員國爭先恐后地實施財政緊縮政策，緊縮財政蔚成時尚。愛爾蘭、希臘、葡萄牙、西班牙和意大利等歐盟的重債國家分別出臺了大規模的財政開支緊縮計劃。愛爾蘭政府一邊增加稅收，一邊實行公務員減薪政策，降低社會保障津貼，壓縮公共開支和公共投資建設。希臘政府為了獲得歐盟和國際貨幣基金組織的貸款資助而陸續出臺財政緊縮措施，將法定退休年齡延長到65歲，并且自2020年以后每3年根據預期壽命自動延長退休年齡，自2015年起將繳納養老金的年限從37年延長到40年。在勞動力市場方面采取了降低勞工標準的措施：將新工人的試用期從1個月延長到12個月，降低21歲以下青年工人的最低工資，使解雇工人更加容易。2012年，希臘議會頂著民眾的抗議示威通過了新的財政緊縮法案。葡萄牙政府的措施包括凍結公務員工資，降低社會保險支出，壓縮公共投資項目，實行私有化等。西班牙政府每年裁減約1.3萬名公務員，將增值稅稅率從16%提高到18%，將退休年齡從65歲延長至67歲。意大利政府大舉壓縮醫療衛生部門開支。到目前，南歐國家的工資水平分別有了大幅度下降，西班牙18歲～32歲青年的工資水平已經降到每月830歐元。

有趣的是，參與緊縮的不只是重債國，其他歐盟國家也加入了削減的陣營：德國的財政緊縮措施包括削減軍費、讓公務員隊伍自然減員等，還大幅提高醫療保險金繳納比例，大幅削減社會福利開支，并減少對失業者的救濟，取消失業者特殊補貼，迫使失業者回到工作崗位。德國內閣于2010年6月7日通過了分4年削減816億歐元的財政緊縮計劃，將財政赤字占GDP的5%壓縮到3%以下。5天后，法國于6月12日宣布采取緊縮措施，在未來3年中削減450億歐元的公共開支，把法國赤字從占GDP的8%降到3%以下。10天后，英國于6月22日通過了大幅度削減財政開支的《緊急預算案》，除了凍結公職人員工資和開征銀行稅、增值稅等措施以外，主要目標之一就是將法定退休年齡推遲到66歲，藉此削減社會保障開支，并且通過更加嚴厲的措施，迫使“單身母親和50歲以上的人重新回到勞動力市場”，計劃在5年內將財政赤字占GDP中的比例由11.4%降到1%。2012年9月28日，打著“反緊縮、促增長”口號上臺的法國奧朗德政府公布了2013年財政預算草案，提出大幅增稅和削減公共開支等一系列緊縮措施，以實現將財政赤字占國內生產總值（GDP）比例降至3%的預定目標。就連經濟和財政狀況良好的荷蘭和盧森堡也宣布實行緊縮政策。2011年初，德法兩國還聯合推出了《競爭力公約》。這個只有17個成員國簽署的并沒有實際約束力的公約鮮明地提出了取消剛性工資增長機制、使勞動力市場更加具有彈性的要求。這些緊縮在各國引起爭議和示威，并引起執政黨的敗選，但是歐債危機使得歐洲的政治領導人達成了集體緊縮的共識，他們利用歐債危機的倒逼壓力，促成長久以來就希望實施而難以實施的改革措施。這些國家的領導人還放言，即使在大選中為此失利也將在所不惜，因此反抗活動大抵不了了之，雖然在一些國家引起政府更迭，但是并沒有帶來致使緊縮政策逆轉的現象。可以說，歐債危機給歐盟國家削減財政提供了一個絕好的口實和機會。

除了成員國相約自律以外，歐盟還建立了他律機制從而在歐盟和成員國之間形成新的權力共享或權力轉移。2010年3月，歐盟成立了直接由范龍佩領導的，以成員國財長組成的“特別工作小組”。這個工作小組同年9月份提出的治理方案就包括部分轉移成員國財政權力的“歐洲學期”制度。根據新的“歐洲學期”制度，歐洲理事會每年3月制定年度經濟政策要點，并以此為基礎提出財政政策（穩定和趨同項目）和經濟政策（國家改革項目）建議，再由各成員國據此制定中長期預算和經濟戰略，并于4月份提交歐盟委員會和歐洲理事會評議審核，而后交由各成員國議會通過。這樣一來，就將歐洲民族國家最傳統，也是最核心的財政和經濟政策主權分段部分轉移給了歐盟，因而成為歐洲國家轉型的重要步驟。

為了保證歐盟監管權力的切實運用，除了原則以外，還需要采取一些可操作的懲戒措施。2010年9月歐盟提出的包括“六大方案”在內的經濟治理建議案在2011年3月獲得歐洲理事會正式通過，2011年9月獲得歐洲議會批準。這些方案不僅要求成員國實行審慎的財政政策，建立歐委會對成員國的預警機制，還引入了財政懲罰措施，要求負債比例超標國家將GDP的0.2%作為不計息的預存款交給歐盟保管。如果該國不遵守歐盟委員會提出的削減赤字建議，這筆存款可以用作罰款，罰款數額可高達GDP的0.1%，從預存款中扣除。這種措施進一步擴大了歐盟在經濟、財稅等領域的權力。盡管很多方案是由成員國（例如法國和德國）提出來的，歐委會顯得沒有過人的行為，但是這些成員國提出的方案最終都是作用于加強歐盟而非成員國，所以，不能從行為主體的表象來判定歐債危機時的歐洲“再國家化了”。

另外，在2011年12月的歐盟峰會上，法德等國提出了修改《里斯本條約》、加強財政聯合等深化歐洲一體化動議。雖然遭到了英國的一票否決，但歐盟其他成員國卻以政府間協議的方式通過了設置有自動懲罰機制的新財政緊縮公約，簽約國將遵守財政紀律納入各國立法，使其擁有強制效應和法律永久性，其直接結果是歐盟內部財政政策的趨同。

加快進行歐洲金融一體化建設。歐債危機以來，歐洲一體化建設速度明顯加快。主要表現在兩個方面：一是歐盟金融和財政監管的加強，二是歐盟救助機制（“防火墻”）的建立。

在歐盟成員國紛紛實施財政自律政策的同時，歐委會實行了更加嚴格的財政監管。2009年9月，歐委會提出加強金融監管的一系列建議案，旨在建立一個具有超國家性質的歐洲金融監管體系（ESFS）。該體系由歐洲系統風險委員會（ESRB）和歐洲銀行監管局、歐洲證券和市場監管局、以及歐洲保險和職業養老金監管局等三個監管局組成。議案在2010年9月和11月分別獲得歐洲議會和歐洲理事會的批準，歐洲金融監管體系于2011年1月正式運行。歐盟通過歐洲金融監管體系加強了對歐洲金融市場、尤其是跨國金融機構的監管。

歐債危機初期，歐洲缺乏救助機制，加上世界資本市場翻云覆雨，伺機而動，給歐洲穩定帶來極大的傷害。因此，在應對危機的整個過程中，歐盟一方面整頓財政，另一方面努力建立并完善危機救助機制。希臘債務危機爆發伊始，歐盟反應遲緩，成員國領導人和精英之間還在為是否有必要建立貨幣聯盟成員國違約救助機制爭論不休。當時的主導思想認為，建立救助機制會增加歐元區成員國的道德風險，干擾市場預期。此后事態的發展日趨嚴重，歐債危機有蔓延之勢，歐盟開始認真地著手建立“防火墻”。2010年5月，歐盟聯合IMF向希臘提供1100億歐元的救助，此后連續地建立了歐洲金融穩定工具（EFSF）和歐洲金融穩定機制（EFSM）。2011年7月21日，歐元區首腦會議決定為EFSF擴容擴權，允許其利用杠桿化方式在一級二級市場購買債券，同時提供各種流動性支持歐元區銀行。2012年9月，德拉吉宣布歐央行可以進行“直接貨幣交易”（OMT），允許歐央行在一定條件下“無限制地”購買短期政府債券。這實際上是對金融市場抄家的一種兜底式表態，為的是穩定市場信心，支持歐洲市場健康發展，而不是像美國那樣，將熱錢撒向全世界。2012年10月，由成員國聯合注資的永久性救援基金“歐洲穩定機制”（ESM）正式啟動，為歐元區應對長期性和突發性的危機提供了制度保障。這也標志著成員國和歐元區體制的進一步緊密融合，還給歐洲金融市場的發展確定了規則和目標。

歐盟建立“防火墻”的同時，歐洲央行的權力悄然擴充。2010年5月，歐央行宣布采取兩項配套舉措：一是從二級市場購買希臘債券，穩定市場信心；二是取消對希臘債券的評級限制，以便歐洲商業銀行能夠繼續用希臘債務做抵押從央行貸款。此后，在愛爾蘭、葡萄牙、意大利和西班牙受到危機沖擊時，歐央行都曾經從二級市場購買相關國家債券，用以穩定市場。此外，歐央行自2011年秋季以來還連續兩次調低利率，將“長期再融資操作”（LTRO）期限從一年延長為三年，將存款準備金率從2%下調至1%，降低銀行到歐央行做貸款抵押的門檻，特別是“直接貨幣交易”在短期內極大地穩定了歐洲國債市場。2012年歐元區財政就“單一監管機制（SSM）”的設立達成協議，使得歐央行在2014年3月1日以后更擁有審查和監管歐元區個別國家銀行的權力。所有這些措施（包括前述的其他措施），都使得歐盟向著財政金融一體化的方向穩步邁進。

關于歐洲發展前景的探討

歐洲究竟向哪個方向發展，結論應該是呼之欲出了。首先，我們需要回答一個在歐債危機前期激烈討論，就是緊縮與增長這兩種政策孰先孰后。有評論認為，緊縮和增長兩種政策選擇背后都有國家力量在起作用，法國和德國在歐債危機的主要原因和解決方案方面各執一詞，法國將危機歸因于金融貿易的全球化，為解決危機而提出過成立EFSF與ESM、進行高層財政協調、為歐央行擴權等建議；而德國則批評一些國家的財政紀律松散，堅持建立嚴格的規則、提出邀請IMF介入、主張私營部門發揮更大作用、鼓勵投資研發以促進增長等方案。法國要求建立歐洲經濟政府，德國就要求將平衡預算條約寫入各國立法；法國要求注重金融監管和就業增長，德國就要求提高競爭力和明確救援條件。應對歐債危機的過程體現了法德之間的博弈與合作。

其實，歐盟最終需通過增長而走出危機，這也是歐洲領導人的共識。分歧在于通過什么方式來增長。歐盟委員會主席巴羅佐說，經濟增長是關鍵，但歐盟各國只有下決心整頓公共財政，才能使市場重新建立對歐洲經濟增長的信心，從而恢復增長，創造更多的就業。德國總理默克爾說，失業保險改革也許會使失業者面對更大的生活壓力，但也使他們更加積極地尋找工作，從而減少失業率。德國實施財政緊縮政策，不僅是要嚴明歐盟的財政預算紀律，而且是要恢復人們對歐元的信心。

歐洲內部的各種博弈在歐洲一體化的歷史上是一種常態，當前歐盟最重要的特征不僅是博弈，而且是通過各種博弈就如何應對主權債務危機形成高度的共識。在如何恢復增長、創造就業的發展思路方面出現過兩種不同的選擇，但是并不能以國家和國家利益來劃線，這就是凱恩斯主義的財政刺激措施和約束擴張性財政這兩種截然不同的選擇。歐洲在受到美國次貸危機沖擊的時候如同中國一樣，曾經采取過凱恩斯主義的財政刺激措施，即通過加大政府部門開支來應對危機，結果不僅沒有奏效，反而使得政府債務激增，市場信心低落。“擴張性財政約束”后來逐漸成為歐洲治理的主導思想，這種觀點主張政府通過減少債務減輕市場恐懼，進而提振市場信心，促進私人投資。對于這種選擇，很多歐洲政治領導人早有共識。他們認為長期采取擴張性財政政策會導致歐洲競爭力下降，無法抵御全球化深入發展的沖擊。但是在選舉政治的條件下，這些領導人要取悅選民，就無法實施緊縮財政的政策。歐債危機恰好為這些領導人提供了一個說服民眾的機會，因此政府開支的強力緊縮往往伴隨勞動力市場改革、研發投入加大和貿易保護主義等措施一道出臺，目的都是提高歐洲的國際競爭力，以便在全球化沖擊下保全歐洲的生產和生活方式。

上述政治認同與歐盟機構的戰略選擇相一致。2010年歐盟夏季首腦會議召開之際，也是歐債危機十分嚴峻的時刻，歐盟領導人強調了嚴明財政紀律，并決定讓歐盟委員會出面評議成員國的預算方案，提出懲罰違反歐盟財政紀律的成員國。也是在這次首腦會議上正式通過了《歐盟2020戰略》，強調更具活力的經濟政策，包括提高婦女和高齡人群就業率，吸納移民加入勞動力市場，以及重申研發投入占GDP的3%，未完成基礎教育人數比例從15%降到10%以下，貧困人口削減25%等指標。與前述一些政策相吻合，歐盟經濟社會政策從注重社會再分配轉向積極的就業政策、社會投資和研發政策，同時要求釋放市場力量，加大市場在資源配置方面的作用。一方面緊縮政府和公共部門，另一方面刺激私人投資，幫助市場恢復信心，幫助中小企業恢復生產。

從歐盟層面的轉移支付也可以明顯地看出這一取向。2012年6月，歐盟啟動了1200億歐元的促增長計劃，但是并不貸給重債國政府，而是將包括結構基金在內的各種歐盟財政工具調動起來，直接貸給私營和建設部門，實現有質量的增長，而且優先投資在能夠促進歐盟（而不是成員國）市場一體化建設的基礎設施領域。范龍佩2012年10月8日在關于歐洲未來發展藍圖的表態中提到，要建設跨歐的交通設施、通訊和能源網絡設施，給歐洲大市場創造基礎條件。范龍佩還提到很多其他方法，如調整產業政策，利用歐盟已有的產業制高點優勢，合理使用歐盟結構基金，增資歐洲投資銀行，在歐元區層面上建立一個“國庫辦公室”等，這些都是在歐盟市場的建設上著墨。總之，在對歐洲遠景的規劃中，支持增長與增加就業、提高競爭力和區域趨同等政策相互聯系。這些政策的指向是一致的：就是要建立更統一和更加有效的內部市場，并為此建立一系列的歐盟層面的體制機制。

至此，我們可以大致看出歐洲發展的前景或方向。此前有過各種關于歐洲前途的預測，例如“歐元失敗論”認為，歐元區國家之間的債務成本急劇拉大會導致歐元區內“窮國愈窮”、“富國愈富”的失衡狀態不可持續，依靠富國救助的國家不斷增多，導致富國的退出或形成退出壓力；再如“歐元區逆勢而上論”認為，危機的倒逼壓力將迫使歐盟財政一體化和政治一體化向前邁進，最終形成“歐羅巴合眾國”；還有“德國主導歐盟論”認為，隨著歐債的加重，德國作為歐盟第一大出資國的權重將繼續迅速增加，法國主導政治和德國主導經濟的歐盟傳統決策格局將得到改變。上述各種判斷都預測歐盟在經歷了主權債務危機后會在發展路向上發生重要的變化，但都沒有點破變化的實質。

變化的關鍵環節是政府、市場和社會之間的重新調整。其中，市場是變化的原始動力，政府治理是變化的關鍵要素，社會認同是變化的必要條件。法國總統奧朗德在他的競選演說中曾經明示，他的“真正對手”是沒有姓名、面目不清、沒有黨派、不參加選舉，但是卻掌控國計民生大權的國際金融財團。歐洲在主權債務危機中，飽受國際金融資本沖擊，對這些無孔不入和無利不賺的資本，歐元區只有通過強身健體的治理改革，減少自身制度漏洞，才可能抵御未來的風險。法國和德國聯合提議對金融交易實行嚴格的監管，還要成立歐盟自己的信用評級機構，展示出一種政府力量迎戰金融市場無序力量的態勢。但這種迎戰并不是簡單的政府與市場力量相對抗，還包括對市場的適應和規范。從范佩龍的歐洲發展藍圖中可清晰地看出，歐盟政策是通過建設和規范有序的歐洲大市場來抵御無序的全球市場的沖擊。所以歐洲投資的交通設施、通訊和能源網絡設施都是跨歐的而不是成員國的，歐洲的轉移支付是針對基層的而不是國家的。除了基礎設施的歐洲化以外，歐盟發展藍圖還包括人力資本、財政標準和銀行監管的歐洲化等目標。統一大市場的深化是醫治歐洲頑疾屢試不爽的靈丹妙藥，主權債務危機為拓展大市場和消除主權國家壁壘提供了一個契機，一個抵擋反對派批評的替罪羊。

為了這個一直都沒有建成的大市場，歐盟還將進行一系列政府治理的改革，其中包括在金融領域里實施歐盟監管，在財稅領域里統一預算、合作決策、實行單一銀行監管、引進共同存款保險和建立歐洲清算體制，等等。此外，針對過度的財政赤字和無效的公共部門，要大幅度削減公共開支，甚至改變傳統福利國家的結構和內涵，讓政府力量與市場力量相匹配。

歐盟的傳統決策方式中包括了通過實驗性的治理，形成許多復雜和多重的組織形式，通過多邊的“目標設定”、“經驗對比”、“多層程序定期修訂”和“同伴壓力”、“共同規則制定”、監管實施等軟方法在歐盟內部推行政策并在全球治理中發揮影響。歐盟以擅長多邊主義方式而著稱于世，但是在歐債危機中，多邊主義方式失之于行動遲緩，而超國家體制（如歐盟委員會）則缺乏解決新問題的有效機制或授權。因此，危機中歐盟的主要決策轉而由歐洲理事會通過政府間協議來主導，在政府間磋商的過程中出現了大量的多重雙邊外交，也出現了德國權重加強的現象。但是這并不足以說明歐洲決策向“國家化”的方向發展，因為國家和政府間的磋商結果是更加統一的歐洲機制。歐洲的治理改革出現了一個十分奇特的現象：由主權國家主導，通過集體協商，決定將主權國家自己的一些權力轉移給歐盟，而轉移的目的是為大市場的發展提供便利。這種集體決策機制與主權國家由中央政府主導推動機制建設路徑十分不同。例如，在危機中，許多歐盟國家政府都在探討通過加大企業社會責任來替代部分國家責任的問題。這樣做的結果勢必導致成員國政府治理權力的進一步轉型或削減，而歐盟治理權力和義務將進一步加強。

政府在調整治理方式以適應市場變化的時候，社會是否達成認同就成為一個決定性的條件。范龍佩在他的“歐洲藍圖”中特別提到了民眾的支持和民主合法性的問題。要讓歐洲民眾而不僅是精英來承擔歐洲決策的責任。目前，歐洲政治力量格局中極化力量正快速增長，與此同時，歐盟各界就新事務、新政策和新機制也加強了磋商、平衡、妥協和通報。治理的努力和疑歐的勢力同時增長，最終結果取決于誰能夠贏得民眾。

綜上所述，歐債危機既是市場信心危機，也是政府治理危機，同時還是對社會認同和社會凝聚力的考驗。這場危機的始作俑者是市場失衡和市場失范，同時也是由于政府低增長高福利的治理方式不能適應全球市場發展，是歐元區貨幣政策和財政政策之間存在著制度漏洞，是膨脹和擴大了的市場力量與以主權國家為基礎的政府治理之間進行長期博弈的凸顯，結果致使政府治理必須進行市場化和歐盟化轉型調整。歐洲債務危機引發了歐洲體制機制和思想觀念的并發“不適應癥”。針對這種“并發癥”，歐洲選擇了“政策組合”（policy mix）的應對方式：總體方向是因循經濟發展規律，由經濟、金融、政治、法律等多種政策相互混合搭配的配方，歐洲人稱為“多層治理”，其要旨是多重平衡和集中監管，是謀求適度而非快速增長，是在每一項政策出臺時都有其他政策來配合，抵消或吸納政策的負面影響。這種配方在美國的經濟學教科書里不可能找到，在人類歷史上也沒有先例。這種配方的基本點是一方面進一步挖掘市場潛力，發揮市場優勢；另一方面改革政府治理，使政府治理更加適應市場發展的需要。這種配方的最大看點是政府轉型，是歐洲各層的政府轉向用新的手段規范市場，使歐盟這個世界上第一大市場通過結構優化和資源有效配置激發一種發展動力。這也是一種中長期的政策選擇與短期的“防火墻”建立相搭配的方式。因此，雖然歐盟的主權債務警報暫時消除，但歐洲結構性頑疾的醫治尚需時日。

（中國社會科學院歐洲研究所助理研究員胡琨對本文亦有貢獻）

注釋

即由企業代表、政府代表和工會代表共同組成的利益分配機制。

[德]阿爾伯特·施魏因貝格爾：“歐債危機：一個德國視角的評估”，《歐洲研究》，2012年第3期。

這些國家雖然先期進行了福利制度的改革，但是并沒有讓福利國家傷筋動骨。

http：//wissen.dradio.de/oekonomie-mythen-der-krise.88.de.html？dram：article_id=222377.

陳新：“歐債危機：治理困境和應對舉措”，《歐洲研究》，2012年第3期。

Herbert Schui： Methode Merkozy - Wie Europa zu Tode gespart wird. In： Bl?tter für deutsche und internationale Politik， 01/2012， S. 66-74， hier S. 72f.

A. Stockmann， "Sectoral and national aggregate disturbances to industrial output in seven European countries"， Journal of international Economics 26 （May）， 1988， pp. 271-289.

Paul Krugman， Wie der Euro gerettet werden kann， Der Spiegel， 23. April 2012.

Calvo and Leiderman （1992） G. A. Calvo and L. Leiderman （1992）， "Optimal inflation tax under Precommitment Theory and evidence". In： American Economic Review （March）， pp. 179-194.

例如英國首相卡梅倫在2012年1月表示，英國將堅持實施財政緊縮政策，即使保守黨會因此而在2015年的大選中失利。荷蘭保守黨政府于2012年5月推出大幅削減公共開支的方案后即倒臺，但是新的聯合政府繼續削減政策。就連法國社會黨政府在執政不久后也一反競選時的承諾，宣布實施削減政策。

直接貨幣交易是一種沖銷式無限量的購債機制（Outright Monetary Transactions），簡稱OMTs。

歐央行2009年6月宣布以固定利率招標方式進行一輪大規模一年期長期再融資操作（longer-term refinancing operations，簡稱LTRO）

張驥：“歐債危機中法國的歐洲政策——在失衡的歐盟中追求領導”，《歐洲研究》，2012年第5期，第29～45頁。

參見Alberto Alesina et al， "Tales of Fiscal Adjustment"， Economic Policy， Vol.13， No.27 （October 1998）， pp.487-545； IMF， "World Economic Outlook： Recovery， Risk， and Rebalancing"， October 2010， p.96.

Letter by President of the European Council， Herman Van Rompuy， on the implementation of the Compact for Growth and Jobs. Brussels， 8 October 2012， EUCO 182/12， PRESSE 416， PR PCE 155.

參見：Ulrike Guérot and Mark Leonard， "The new German question： How Europe can get the Germany it needs"， http：//ecfr.eu/content/entry/the_new_german_question_how_europe_can_get_the_germany_it_needs；金玲：“辨析歐債危機中的‘德國角色’”，《歐洲研究》，2012年第5期。

http：//www.haodaxue.net/html/07/n-10907.html。

責 編∕趙斯昕

A Huge Unified Market： The Transformation of EU Governance as a Structural Problem

Zhou Hong

Abstract： To understand the development prospect of Europe， the first thing is to study the origin of the European sovereign debt crisis， impact of the crisis on Europe， and Europe's solutions. Overall there are a number of viewpoints on the cause of the crisis. For example， "the heavily indebted countries lack financial ethics"， "macroeconomic imbalances in the Euro zone triggered the crisis"， "the Euro zone lacks an institutional framework"， "the crisis results from the residual adverse impact of the 2008 financial crisis or is imported from other places"， and "the crisis is caused by the inherent ills of capitalism". Different policies should be adopted in response to these different viewpoints. Europe selected the "policy combination"， which aims its development at deepening and expanding the market， and uses transformation of governance as the main solution.

Keywords： the EU debt crisis， transformation of governance in EU， EU development prospect