對交通肇事犯罪后行政處罰行為的檢察監督

交通肇事犯罪后的行政處罰中，經常出現被告人犯交通肇事罪被判處刑法后仍未吊銷駕證、有的犯罪嫌疑人肇事逃逸后重獲駕證，更有甚者在緩刑期間仍持駕證運行。這種現象的存在既嚴重危害了公共安全，又有損法律的嚴肅性、威懾性與公正性，不利于交通肇事違法犯罪的防控，反映出社會管理機制不健全，少數執法人員的監管不到位，存在不作為或徇私濫用職權等行為。下文以蘇北某縣（簡稱s縣）檢察機關對此問題的調查為樣，探索類案的法律適用及檢察機關的監督問題。

一、調查反映出的問題

1.交通肇事（逃逸）獲刑后未吊銷或重獲駕證較多，以本地人為主。2006年1月至2011年12月底，s縣人民檢察院共提起公訴交通肇事（逃逸）案件共921件（人）（以下簡稱“人”）。該院抽樣調查其中含逃逸情節案全部124人和部分一般交通肇事案件370人，共計494人，約占該類案件總數的54%。發現駕證未依法吊銷的共計108人，約占抽樣總數的22%，其中沒有逃逸情節的78人，有逃逸情節的30人，占比分別15.8%和6%。在未被依法吊銷駕證中，本縣87人，外地21人，占比分別為81%和19%。

2.持公安機關發證較多。從持有的駕證種類來看，持有農機部門頒發的準駕變型拖拉機G證為47人，約占44%；持有公安機關發的駕駛證共為61人，約占總數的56%。其中，既持有不同準駕車型駕證（農機和非農機駕證）的是12人，且只吊銷肇事車型駕證，對其他車型駕證不予吊銷。如被告人任某林酒后持B證（并持有準駕車型農用車G證）駕駛轎車，犯交通肇事罪被法院判處有期徒刑二年，并宣告緩刑三年。

3.交通肇事逃逸獲刑后未吊銷或重獲駕證情況嚴重。其一，從肇事后逃逸重獲駕證來看，有14人系有逃逸情節被判刑以后重新發的駕證，約占逃逸持證的46.7%，如徐某亮犯交通肇事罪（逃逸）于2009年4月被判三年緩刑三年，其又于2010年9月2日重新領取了駕證。其中，無證駕駛肇事逃逸又考取駕證的5人。如2007年3月29日，被告人丁某雷酒后無證駕駛二輪摩托車將行人司某成撞倒致死后逃逸，后被判處有期徒刑三年緩刑四年，在該丁身份證號碼未有任何變化的情況下，只將丁某雷的名字改成了丁雷，就使得丁雷于2011年11月重新取得駕證。其二，從被判刑以后駕證未吊銷來看，此類情況共16人，約占53.3%，其中還有被判刑后未吊銷又發新證的情況。如金某立于2008年被判刑，但其駕證不僅未吊銷，且于2009年11月10日換發新證。

4.公安與農機部門對交通肇事相對不起訴、重大責任事故、過失致人死亡、重傷等案不吊銷駕證處罰。此類情況17人。

5.公安與農機部門對交通肇事案駕證吊銷處罰無時限處罰。在檢察機關建議專項整治中，公安、農機等部門對交通肇事被判刑后，超過二年予以吊銷的13人。如2007年11月，李某因犯交通肇事罪被法院判處有期徒刑三年緩刑三年，其駕駛證已在事故發生時即被扣押，但未對駕證吊銷處罰，并在兩年后，到公安機關車管部門申請補發了駕駛證。

二、類案的相關法律規定及實務分歧

在監督相關機關對此類案件行政處罰過程中，以下四類情況存在分歧，影響到檢察機關對該項工作的檢察監督：

（一）對同時持有不同準駕車型駕證的吊銷處罰問題

我國《道路交通安全法》（以下簡稱《交通安全法》）第101條規定：“違反道路交通安全法規，發生重大交通事故，構成犯罪的，依法追究刑事責任，并由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證。”公安部《道路交通事故處理程序規定》（以下簡稱《程序規定》）第58條規定：“對發生道路交通事故構成犯罪，依法應當吊銷駕駛人機動車駕駛證的，應當在法院作出有罪判決后，由設區市公安機關交通管理部門依法吊銷機動車駕駛證。”《道路交通事故處理工作規范》（以下簡稱《工作規范》）第72條也作出與此相同的規定。據此，公安交管和農機部門作出了吊銷當事人肇事時車型的準用駕證，且二年內不得重新取得機動車駕駛證的行處決定。但對于該類案當事人交通肇事車型以外的其他駕證未予以一并吊銷，其理由如下：

其一，法律并未明確規定。《交通安全法》第101條的規定并未明確應一并吊銷駕駛人所持有的所有機動車駕駛證，應理解為吊銷駕駛人與所駕車型相符的機動車駕駛證。如一并吊銷所有機動車的觀點有任意擴大其行政權限之嫌，違背了行政法的合法性原則。

其二，根據《行政處罰法》第4條第2款的規定，實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實，以及事實性質、情節的社會危害程度相當。吊銷機動車駕駛證是一種比較嚴重的行政處罰，應當體現過罰相當的要求。行政機關作出具體行政行為應既遵循合法性原則，又應遵循合理性原則。交通肇事行為實質上屬于其持有準駕車型的一個行為，因此，不應吊銷行為人所持有的所有駕證，否則，違背行政法的合理行政原則。

其三，駕駛盤類車型，在實際管理中駕駛證號就是身份證號，持有的駕駛證的號碼完全相同，但是從二者的辦理上，屬于兩個不同機關的兩種行政行為。《交通安全法》第19條規定：“駕駛人應當按照駕駛證載明的準駕車型駕駛機動車。”該法第20條規定：“非農機動車的駕培機構由公安交管部門資格管理，農機等駕培機構由農機主管部門實行資格管理。”由此可見，公安和農機部門頒發的駕證，準駕車型并不是兼容的，持有不同駕證駕駛不同準用車型的車輛，對駕證的吊銷處罰是由不同的機關來實施的。因此，實際上屬于兩種完全不同的處罰行為。同時，對多本駕證一并吊銷，也有悖于《行政處罰法》“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定。

檢察機關認為，應一并吊銷其名下的所有準駕車型的駕證。理由是：一是符合法律精神。盡管分屬于不同的機關或相同的機關辦理，使用的是二本以上駕證，是兩種不同的行政許可，且準駕車型之間也不相互兼容。但是，相對人作為機動車駕駛員違法交通法規，造成交通事故，已說明其交通安全意識、交通法律知識、機動車駕駛技能已不具備繼續駕駛所有機動車的條件，且其使用的二本以上駕證屬同一號碼。因此，其持有的所有駕證應全部予以吊銷。二是符合法律規定。國務院法制辦《對〈交通安全法〉有關條款適用問題的意見》明確指出，吊銷機動車駕駛證是一種剝奪持證人駕駛任何機動車上道路行駛資格的處罰，不是只剝奪某一準駕車型資格的處罰。同時，該意見還指出，持有駕證駕駛與準駕車型不符的機動車發生重大交通事故構成犯罪的，應當吊銷其持有的機動車駕駛證。且該規定適用于道路安全法施行期間，并不存在對解釋之前的交通肇事違法駕證吊銷沒有溯及力問題。

（二）無證駕駛交通肇事逃逸應否終身禁駕問題

公安機關認為，根據《交通安全法》第101條的規定，肇事逃逸終身禁駕僅適用于有證駕駛，而不適用于無證駕駛交通肇事逃逸的情況。其理由是該條“造成交通事故后逃逸的，由公安機關交通管理部門吊銷機動車駕駛證，且終生不得重新取得機動車駕駛證”的規定中的“重新”二個字，則隱含著將無證駕車肇事逃逸者排除在“終生禁駕”之外，也就說明該條處罰的對象是有駕駛證者。此外，公安交管部門還認為本機關交通肇事違法錄入平臺上，只能錄入有證駕駛逃逸，不能錄入無證交通肇事逃逸終身禁駕，也就說明了對此類問題持否定觀點的，因此，無證駕駛交通肇事逃逸犯罪不屬于交通法規規定的終身禁駕范圍。

檢察機關認為，雖該法條未對無證駕駛終身禁駕予以明確規定，但對無證駕駛肇事逃逸終身禁駕是應有之義，也完全符合立法者本意。如該法條不包含無證駕駛肇事逃逸終身禁駕，實質上是對交通安全法規的誤解。不妨從主觀惡性上看，有證駕駛肇事逃逸后在被追究刑事責任后，既要依法吊銷其駕證處罰，又要被終身禁駕的處罰，而主觀惡性更深的無證駕駛逃逸卻不被依法終身禁駕的行政處罰，也不符合立法者本意。

（三）對交通肇事相對不起訴處理、重大責任事故、過失致人死亡、重傷等案件的犯罪嫌疑人應否吊銷駕證問題

檢察機關在依法作出相對不起訴處理后，同時建議公安或農機部門依法吊銷一些交通肇事案當事人的駕駛證，公安機關則復函認為，根據《工作規范》第73條第1款規定，適用《交通安全法》第101條規定，對機動車駕駛人犯罪構成犯罪吊銷機動車駕駛證的，應當在法院對機動車駕駛人的有罪判決書或者證明機動車駕駛人的有罪的司法建議函后，再由設區的市公安機關交通管理部門按照交通違法處罰一般程序作出吊銷機動車駕駛證的處罰。據此，被不起訴人未經法院判決有罪或者出具證明其有罪的司法建議函，不宜吊銷其機動車駕駛證。具體理由為：其一，就交通肇事不起訴而言，一方面，公安機關認為，“應當在人民法院判決書做出后……”，這也就說，吊銷駕證必須是被有罪判刑以后，不包含不起訴。另一方面，公安部交管局在對貴州省公安廳法制局“關于對人民檢察院作出不起訴決定的交通肇事責任人的機動車駕a7f37c28b020e020a943eef38170abfcd8c7b739c84eca6d41cfda07470fd5e5駛證如何處理問題的電話答復”。根據《交通安全法》第101條的規定，對于駕駛人發生重大交通事故尚不構成犯罪或者人民檢察院不起訴的，公安機關交通管理部門不能依照《交通安全法》第101條的規定吊銷駕駛人的機動車駕證。據此，公安機關對所有作不起訴處理的交通肇事案沒有予以吊銷駕證處罰。其二，對于駕駛車輛重大責任事故、過失致人死亡、重傷等案駕證是否吊銷行政處罰問題，公安與農機部門認為此類駕證不能吊銷的理由：《交通安全法》、《程序規定》和《工作規范》等關于吊銷駕證的規定，僅特指交通肇事案，不包括發生在道路以外，包括農機在田間收割農作時發生的重大責任事故、過失致人死亡、重傷案等。同時還認為，依照《交通安全法》規定，吊銷機動車駕證須同時滿足三個條件：一是違反道路交通安全法律、法規的規定；二是發生重大交通事故；三是構成犯罪。此類案不符合前兩個條件，因此，不能吊銷此類案駕證。此外，這類案當事人即便逃逸，也不能予以終身禁駕。

檢察機關則認為，其一，該類行為與適用規范相同，不能因發生場所不同而致駕證不受任何行政處罰。就是發生在道路之外的田間、停車場等場所，犯罪工具均是機動車輛，操作人均應是持有駕證的駕駛人員，該駕駛人在這些場所同樣應按照《交通安全法》等相關規定進行駕駛操作的，都屬于道路交通安全法調整范圍，只不過適用罪名不同而已，因此，對這類犯罪人員在被判刑或相對不起訴處理后，同樣應該吊銷駕證。其二，應與醉駕處罰協調、平衡。公安部《關于公安機關辦理醉酒駕駛機動車犯罪案件的指導意見》第3條第11款關于做好辦案銜接規定，案件偵查終結后，對醉酒駕駛機動車犯罪事實清楚，證據確實、充分的，應當在案件移送人民檢察院審查起訴前，依法吊銷犯罪嫌疑人的機動車駕駛證。對其他道路交通違法行為應當依法給予行政處罰。對檢察機關決定不起訴或者法院判決無罪但醉酒駕駛機動車事實清楚，證據確實、充分的，應當依法給予行政處罰。由此可見，醉駕在移送檢察機關審查起訴前、作出不起訴、乃至無罪，只要證據確實充分就應當吊銷駕證處罰，而對發生在道路上的交通事故吊銷駕證行政處罰卻要待法院作出有罪判決之后，顯然不相平衡，也不銜接。其三，相對不起訴處罰案也完全符合證據標準。檢察機關作出“相對不起訴”的決定是指犯罪嫌疑人已經構成了犯罪，只是其情節輕微，不需要判處刑罰而已，并非是證據上有任何瑕疵，且社會危害性上，相對不起訴案的性質也不亞于法院作出免予刑事處罰或無罪判決的案件。因此，對于檢察機關作出相對不起訴決定的情形，應當根據《交通安全法》相關規定作出吊銷駕證的處罰。

（四）交通肇事案駕證吊銷處罰有無時限規定問題

公安與農機部門認為，吊銷駕駛證是指因違反《交通安全法》的行為，被公安機關依法吊銷機動車駕證，是一種行政處罰。《行政處罰法》第29條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”司法實踐中，所有交通肇事案處理中，執法人員均根據相關法規，對歸案人員均系扣押當事人機動車駕駛證，且與刑事追究同步進行，對該類案的行政處罰不存在未被發現與行政處罰時效問題。雖該情況就是吊銷駕證處罰的時間也超過了2年，但仍應予以吊銷駕證處罰，也完全符合法律規定，不能因為相關人員工作失誤而阻卻該類駕證的吊銷處罰。

檢察機關則認為，一方面，公安交管部門按照《程序規定》第29條規定扣押當事人機動車駕駛證，經調查確認需對當事人給予暫扣機動車駕駛證處罰的，扣押一日折抵暫扣期限一日。該類案自當事人歸案后，執法人員即依法暫扣其駕駛證，使其駕證即處于暫扣狀態。另一方面，相關執法人員的失誤，使吊銷駕證處罰不及時，延誤了當事人駕證的重新取得的時間。如果對該類情況以已被及時發現為由，若干年后隨時予以吊銷處罰，就嚴重損害了當事人的權利。不可否認，規定時效，可以使一些企圖逃避行政處罰的違法分子，在未超過時效時被查獲，及時得到行政處罰，不因為違法行為已過了一段時間，而影響對其的懲罰，有利于集中打擊現行的違法活動和在追訴時效內的違法活動。但對于此類駕證幾年間均一直處于扣押狀態，且期間未再繼續違反交通法規，不再追究吊銷其駕證行處罰，是教育公民自覺遵守國家法律，有利于穩定社會，有利于轉變執法人員的工作作風，提高工作效能。否則，對該類當事人駕證吊銷處罰，極易助長少數執法人員的懈怠作風。

三、如何開展類案的監督

經過認真研判，我們認為造成此類問題的原因主要有：（1）執法人員執法消極懈怠，相關人員不作為；（2）公安與農機信息不共享，交通違法錄入平臺存在缺陷，系統滯后，信息錄入不完整；（3）考核機制不到位。針對這些問題，我們總結出如下對策：

（一）對執法監管上的監督

1.開展專項治理活動。公安、農機部門對現行《交通安全法》實施以來的涉案人員的駕證進行全面治理，對該吊銷的駕證，一律依法予以吊銷，檢察機關跟蹤監督。

2.建立文書送達機制。建議由公、檢、法等機關與農機部門聯合發文，建立相關法律文書送達機制，規范交通肇事案件法律文書送達，避免信息不對稱現象。同時，農機部門借鑒公安機關關于對交通肇事案件判刑以后的信息錄入規定，建立信息錄入制度，使錄入制度化、規范化，避免因為信息錄入缺失導致交通肇事獲刑未被吊銷或重獲駕證。

3.信息錄入納入績效考核。對于交通肇事被判刑人員的駕證吊銷處罰，納入公安與農機部門的考核范圍，強化工作責任，加強監管。

4.建立信息共享制度。一是建立公安交警和農機監理交通肇事或違法信息共享平臺。二是將所有違法車輛與人員等信息納入檢察機關“兩法銜接”平臺體系，加強對駕證處罰情況的監督，發現問題及時預警、處置。

5.建立健全責任追究機制。由紀檢監察部門會同相關機關介入調查交通肇事獲刑后駕證吊銷處罰中的失職行為，依情節輕重，分別由有關機關依法依紀予以懲處，以促進執法理念的轉變與提升。

6.建立交通違法信息共享機制。一是將無證駕駛交通肇事逃逸情況納入錄入系統。二是建立違法查詢系統，最大限度實現信息共享。消除查詢交通違法情況設置查詢權限性，實現共享最大化，使公安、農機、檢察、法院查詢共享，及公安與農機管理部門實現信息互通，也便于快速查詢與對駕證處罰的跟蹤監督，防止利用信息封閉而徇私舞弊。

（二）統一認識，規范執法

對于前述四種情形在實務中存在的執法分歧，檢察機關加強和法院、公安、農機等部門的溝通與協調，通過座談研討，達成共識。并提出實踐建議，逐級層報，由“兩高”或公安部、全國人大法工委予以解釋，對于公安部《程序規定》《工作規范》予以修訂或補充規定：將交通肇事相對不起訴、過失致人死亡、重傷，重大責任事故等案件被判刑或被作相對不起訴的案件，一律予以吊銷；對交通肇事時所持有的所有駕證全部予以吊銷；解釋規定無證駕駛交通肇事逃逸的一律終身禁駕；對于由于執法人員失職而沒有及時吊銷駕證的，嚴格區別不同情況，予以處理。