國際非政府組織未來發展之權力界定

摘要：非政府組織在全球范圍的勃興，給傳統的國際法律秩序帶來重要的影響和挑戰，應當看到國際非政府組織在國際事務處理中的巨大潛力，但目前國際社會對其國際地位及權力尚存在著較大的爭議。鑒于此，如果賦予國際非政府組織相應的權力，并對其權力范圍進行清晰的界定，促使其與政府、其他國際法主體相互合作，各盡其職，正當合理合法地發揮其作用及影響，可以最大限度地服務于國際社會。

關鍵詞：國際非政府組織；權力賦予；制約；分界

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）03-0239-03

一、國際非政府組織發展現狀概述

伴隨著全球化的進程，20世紀80年代后，國際非政府組織（International Non-governmental Organization，簡稱INGO）在世界各國和國際社會中各類事務領域，十分活躍，并卓有成效。在許多領域，不論是在聯合國體制內還是在聯合國體制之外，INGO活動已經取得了可觀的成果，對社會產生了重大的影響。比如，在環境保護方面，各種國際性環境保護組織在喚醒人們的環境意識、推動環境保護國際會議的召開和環境立法、制止嚴重損害環境的行為、推動可持續發展戰略的實施等方面起到了極為重要的作用；在法律體制方面，國際刑法高級研究院、美國律師協會等組織成功地推動建立了國際刑事法庭；在戰爭武器方面，1997年，來自60多個國家的1000多個通過INGO，通過E-mail聯合起來，終于成功說服各國政府，通過了國際禁止地雷公約，放棄使用危害慘重的地雷武器，等等。

雖然現今INGO的發展狀況是可喜的，在各方面都取得了很大的進步，成為了國際社會不容忽視的重要政治力量，在全球治理中發揮的作用受到越來越多主權國家的認可，但其宣稱的各種價值目標的真正實現，依舊受到來自內外諸多因素的制約。外在因素是指非政府組織的國際法上主體的地位長期沒有得到國際社會的普遍承認以及其開展的活動經常受到主權國家的不正當影響。內部因素就是其自身建設的問題，涉及了非政府組織的獨立性、代表性、透明度和民主化等問題。為了更好地發揮國際非政府組織在國際舞臺上的重要作用，減少外在因素的不利影響，賦予其相應的權力顯得尤為重要。當然，因國際非政府組織自身存在缺陷和不足之處，賦予其的權力也需要一定的制約。

二、國際非政府組織權力賦予之必要性與可行性

（一）國際非政府組織權力賦予之必要性

1 從全球治理的角度來看，國際社會的方方面面，如環境、人權、社會福利等等，均需要INGO參與治理。根據國際關系的現狀，主權國家仍然是最主要的行為體，INGO的興起打破了長期以來由政府獨占國際治理領域的局面，但打破的程度還不夠。INGO不能只局限于彌補民族國家在功能上的不足。必須發展自己的領域，在全球治理中分一杯羹。全球化導致了社會的多元化，其本身就具有解構民族國家的功能，這也給國家帶來了壓力，國家承擔著來自全球化和社會多元化的雙重壓力。在很多方面都不可能做到面面俱到，政府必須讓渡部分權力給國際非政府組織。換句話說，國際非政府組織不止要彌補政府的不足，還應該逐步取代政府的部分職能。當然具體的實踐需要通過正當合理的程序來確定。

2 從國際民眾的層面來說，INGO就是民眾的代言人。INGO在國家與民眾之間架起了一座溝通的橋梁，逐漸成為聯系世界民眾、國家之間的紐帶。通過聯系不同國家的國際非政府組織，推動INGO在國內運用各種正當合法的手段作用于本國的政府，從而促進國家間的合作，以求為人民謀取到最大的福利，將普通大眾所想具體化、實踐化。INGO開展活動的過程就是實現民眾愿望的過程，國際非政府組織從創建伊始就以加強民眾之間的聯系，為民眾謀取福利為己任，在國際非政府組織的作用下民眾的聯系進一步加強。在這一點上，隨著INGO的發展，國內與國際事務，政府組織、國家與INGO的界限日漸模糊。國家所關注的各個領域的問題，其聯系也日漸緊密，這必然導致IN-GO與國家間的合作關系更加深入、全面，也迫切要求三者之間的權力界限更加明確。

（二）國際非政府組織權力賦予之可行性

1 以國際條約明示賦予某些INGO一定的權力，典型代表紅十字國際委員會。1986年4月24日歐洲國家簽訂的《關于承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》，該公約明確承認INGO的法律人格。因此，與所有政府間組織一樣，紅十字國際委員會被認為具有“國際法律人格”地位。它享有與聯合國及其機構以及其他政府間組織同等的工作便利（特權和豁免）。這些工作便利包括免于稅收和關稅、房產和文件的不可侵犯性以及司法程序的豁免權。紅十字國際委員會成為國際社會中最大的。最為人尊敬的非國家人道組織之一。十字運動的強大生命力，蘊藏于它對人類不存歧見的人道主義思想。其在各類人道援助活動中依據《紅十字國際委員會章程》的規定合法、合理地實施，并在實踐中不斷地發展、總結。

2 獲得主權國家的默示授權，其中包含國家政府作為組織的成員的INGO，如國際商會，其權力、職責范圍為參與各國政府所認可。1919年10月，第一次世界大戰結束后，為了在和平時期保持國家間的經濟貿易合作關系，加強各國的經濟交流，由法國貿易部長率領的法國、英國、比利時和意大利四國商界領導人組成的代表團，前往美國新澤西州大西洋城與美國磋商成立國際商會事宜并決定成立國際商會。國際商會是為世界商業服務的非政府間組織，其宗旨是，推動世界經濟的發展，促進自由企業和市場經濟的繁榮，增進會員之間的經濟貿易往來，幫助解決國際貿易中出現的爭議和糾紛，并制定有關貿易、貨運方面的規則和條款。

3 INGO可以適當地介入國際政府間組織的各種活動，與具有較強權威性的國際政府組織友好合作，取得一定的權力。INGO通過介入某些國際政府組織，能夠更廣泛地在全球和區域層而對全球治理產生重要的影響。INGO介入國際政府間組織的活動主要分為制度化直接參與和通過對話廣泛參與兩種方式。INGO在聯合國內獲得咨商地位是其制度化參與國際政府間組織活動的最為典型范例，迄今最為活躍的具有咨商地位的非政府組織還是以INGO為主。

三、國際非政府組織的自身缺陷與權力之制約

（一）獨立性的問題

INGO既不是政府的一部分，也不歸屬于任何跨國企業的管轄，從本質上講，INGO通常被認為是與國家和營利性企業相對立的。這種獨立性帶來了自我管理的可能性與必然性，具體表現為組織內部的人事安排，員工招募和解聘權責分配資金籌措與使用，活動目標的確立與安排等。INGO作為一種全球性的民間組織力量，獨立性是其最基本的特性，也因此非政府組織沒有自已的生產部門，也沒有長期穩定的資金補充，其收入不得不依賴于會費和捐贈。經濟來源的局限性是非政府組織影響力受限的根本原因，從而使很多非政府組織不得不依賴于政府、企業和基金會的捐贈以維持生存。

基于此，筆者認為INGO的獨立性問題可以通過立法權的分流去解決。應此設想，將國際法立法模式由國家立法向跨國立法模式轉變。國家、政府間國際組織在國家立法中居于主導地位。可將有限的立法權分流給INGO，將有關事務性的立法權分流給INGO。

當然，INGO對國際條約發揮作用的大小一般因為主權國家的需要而有領域的限制，一般以環境和人權等領域為主，在這些領域非INGO的目標容易與政府的相一致，因此，非INGO在這些領域里能夠發揮較大的作用。若此，國際的立法權即被分化，國際平臺的主體多元化，INGO與其他國際法法律主體將平等共事，那么基于國際身份的非獨立的情形也會因此改觀。但是，在其他一些領域，尤其是在事關國家政治事務和安全的領域，如核武器談判、裁軍等領域，即國際政治學所謂的“高級政治”領域，同家一般不愿意接受非INGO的參與，非政府組織也就很難在這些領域里有何作為，因而，非政府組織會在未來很長一段時間范圍內被束手于有限的專業立法區域。

（二）代表性的問題

對于非政府組織來說，其成立的目的僅僅代表著成立之初所設定的、被謀求利益的那些集團或階層的利益。這種特定人群的需要和利益會導致INGO的行動也只能代表社會中部分受眾的訴求，很難站在更高的角度以更為寬廣和整體的視野來看待社會問題。在實現目標人群的利益訴求的同時，它們往往會有意無意地忽視其他人群的需要，這自然會造成社會中其他民眾對其代表性的質疑，且其自由組合之形式帶來的這些效應也給國際法律秩序注入了不穩定因素。

在聯合國體系中，發達國家的非政府組織由于規模大、實力強、資金雄厚經常更容易影響到聯合國的重大決策，相反，發展中國家的非政府組織因能力有限，他所代表的聲音容易被忽略，從而經常處于邊緣化地位。正如，法國學者派克所言：“重心位于倫敦、巴黎、維也納和斯德哥爾摩之間這個小角落的群體，怎可能讓人相信他們能夠代表全球人民的利益和要求呢”？筆者認為，基于INGO的稂莠不齊的狀況，少數成立歷史悠久、行為目的為全球公益的、貢獻卓著的INGO應區分于那些林林總總的INGO。從這點上看，國際組織的分類調整顯得尤為重要。

（三）透明度和民主化的問題

有觀察家評論說，大部分INGO沒有定期發布其財政和行動報告，這同近期英國慈善機構全球信托得出的結論一致。盡管INGO一直極力敦促跨國公司和政府間國際組織增加透明度，但該報告發現INGO自身的透明度在某些重要領域——所從事活動、財政狀況和決策過程卻十分有限。例如，這些INGO只在網上發布內容十分有限的年度報告，其中很少涵蓋非常詳細的財政信息。在所有被調查的INGO中，只有國際紅十字會和紅新月會在網上提供了系統的活動評估資料；凱爾國際、國際樂施會、全球自然基金會提供了部分活動的評估資料；而大赦國際這個有名的政治游說性INGO居然沒有提供這方面的任何信息。

為了維護公共利益，這便需要一種監督機制對非政府組織的財務進行監管。若僅僅對其賬目一方面而言，使其公開輒止的話，并不能很好地保障相關者的利益。再言之，INGO多是基于國家地域而存在，勢必受限制于當地法律。故而，加強對非政府組織行為的監管方法應進行立法限制。次則利用政府的行政監督手段去監管組織的公益財產流向，再則建立公信審記組織去對給組織的年度經濟情況進行審計，并采取信息發布的方式，將審計結果向社會公布。鼓勵非政府組織進行評估，將評估結果和政府采購、社會服務領域的準入結合起來，引導非政府組織規范發展。

建立非政府組織行使權力的保障制度，從資金、法律和稅收優惠等方面保障它們有能力正常行使權力。對非政府組織的權力也需要建立制約機制度，通過準確的權力定位和健全的監督機制，確保它們能夠公正合理地行使公共權力。

四、國際非政府組織與傳統國際法主體權力之分界

1 在不同的利益沖突角色之間促成協調和妥協。在許多圍際事務中，當事各國政府往往會由于經濟的、政治的、文化的以及意識形態等方面的原因而爭執不下，互不相讓，有時甚至兵戎相見。在這種場合，非政府組織可以利用其民間的身份，在當事國政府之間進行斡旋，緩和緊張氣氛，促進相互溝通與理解，打破僵局，推動問題的解決。

2 監督國家和政府問國際組織的行為，參與執行國際組織的項目，協助政府間國際組織提供特定的產品與服務。INGO可以對政府間國際組織的條約、承諾、計劃和項目的落實進行監督，還可以對各政府間國際組織所通過的決議和條約的實施情況進行監督，促使各國政府遵守其在國際上作出的承諾。近十多年來，聯合國各機構也一直在鼓勵INGO參與各發展項目的實施。聯合國體系通過分包合同等方式，將操作性的責任轉移到非政府組織身上，非政府組織通過締結協議和簽訂合同的方式承擔提供特定產品和服務的工作。

3 影響政府間國際組織的決策過程。第二次世界大戰以后至今，在全球發展決策過程中起決定性作用的，一直是政府間國際組織，特別是聯合國體系內的各組織。以往非政府組織在聯合國體系中的主要作用是促進決議和條約的實施，而近十多年來，非政府組織不再僅滿足于在聯合國體系中提供信息和服務，而是試圖對決策過程施加影響。它們積極爭取參與決策的制定，對國際決策過程發揮著越來越大的影響。進入20世紀90年代后，聯合國體系在確立議程、制定政策以及執行政策等方面越來越多地吸收非政府組織參與。

4 INGO在環境方面發揮的作用是突出的。環境問題一直以來是一個全球性的難題。在環境生態問題日益嚴重的情況下，INGO在環境保護特別是國際環境保護的世界舞臺上正起著越來越重要的作用。尤其是在今天，保護人權和保護環境的政府間國際組織的機構一般接受非政府間組織的代表作為觀察員，例如《氣候變化框架公約》第7條第6款、《生物多樣性公約》第25條第5款都突出反映環境保護的INGO的特殊地位。

5 從事咨詢和信息活動。許多INGO已在聯合國取得了咨商地位。在聯合國經社理事會中，專門設有一個非政府組織委員會，負責審核批準接納非政府組織，認可它們在聯合國的咨詢地位和觀察員身份。非政府組織委員會有權要求在經社理事會注冊的非政府組織提交書面陳述。獲得經社理事會中咨詢地位的非政府組織，有權以咨詢者和觀察者的身份出席經社理事會議并參加聯合國的各種會議，并有權在會上作口頭發言和書面發言，它們還可以應經社理事會的請求提供各種形式的咨詢。在聯合國的會議場所、特別是會議的準備過程中，各國政府可以從非政府組織那里，得到有關特定專業領域的、技術的、法律的以及政治等方面的專門知識。

而且，許多國際INGO在與它們領域相關的聯合國機構都有一個磋商地位。例如，第三世界網絡在聯合國貿易與發展會議和聯合國經濟及社會理事會中有一個磋商地位。這一項權力在1968年獲得的，在聯合國經社理事會通過的1296號決議中，規定了聯合國同非政府組織關系的法律框架。該決議肯定了非政府組織的范疇，同時允許非政府組織在聯合國經社理事會以及聯合國體系中的其他機構中獲得咨詢地位。自此以后，非政府組織的活動被有意識地、越來越廣泛地引入了聯合國體系的運作。

總體來說，國家、聯合國體系與非政府組織三方面相互吸引、相互支持，目前也已形成了較密切的合作關系。從國家的角度來看，政府應該“通過一定的協議或合同的形式明確委托非政府組織，行使某些行政能力，提供一定的公共產品和公共服務”，充分支持和引導INGO在各個方面的作用，給予INGO相應的權力。從聯合國方面看，它試圖通過與非政府組織的合作去實現其在各個領域里的目標。非政府組織則通過聯合國體系爭取有較多的發言權，力求對國際上的重大決策有較大的影響力，同時謀求從聯合國體系中獲得盡可能多的資助。非政府組織已成為全球治理體制演變進程中不容忽視的重要因素。不過，盡管非政府組織已進入了現存的全球治理體制，已經能夠對一些重大的決策過程施加影響。

從INGO未來的權力范圍來看，國家是國際社會最為原始的主體，其權力是涉及全球事務的方方面面。而INGO總的來看，仍處于現存國際體制的邊緣，對決策的影響是有限的。在可以預見的將來，國家仍將會是全球治理體制的主要角色。但是，INGO權力行使范圍必將會擴大，該行為主體的興起也打破了長期以來一直由國家獨占國際治理領域的局面。從INGO權力行使的現狀，我們必須清楚的看到其與主權國家權力的界限是呈非靜止狀態的，其在未來能夠行使哪些權力、其權力能夠擴大到哪些方面，都應該由國家或國際條約來決定。通過在未來不斷地實踐探索，得出一個較為明確的答案。但是INGO畢竟有其局限性，所以其在權力發展方面還是存在限制的，筆者認為，在軍事與領土等有關國家主權方面是其無論如何也不能涉足的，否則極易演變成威脅人類和平與發展的恐怖組織，這與筆者在希望INGO擁有與主權國家，政府間國際組織同等的法律人格，進而充分發揮其在促進全球發展方面的作用是背道而馳的。

五、結語

INCO是全球化發展到一定階段的產物，作為以全球為活動空間以人類共同價值為活動目標的國際機構，它使人類的全球化活動發生了質變，即全球化由完全自發行為開始轉為較為自覺的行為。在今后的活動中INCO應恪守其職責及權力范圍，充分發揮其特性，加強不同區域之間的聯系，加強民眾與商業部門、政府、政府間國際組織之間的聯系，促進國際社會的良性發展。

（責任編輯：劉嬌嬌）