立法助力養老機構發展

11月19日，市十四屆人大常委會第九次會議對《上海市養老機構條例（草案）》進行了初次審議。通過地方法規對養老機構作出規定，上海走出了重要一步。

《上海市養老機構管理辦法》自從1998年頒布施行以來，這部在全國率先對養老機構管理進行規范的政府規章，為上海機構養老工作的規范和健康發展起到了積極正面的作用。隨著經濟社會形勢的不斷發展和深刻變化、《中華人民共和國老年人權益保障法》的修改、國務院和民政部有關養老服務業和養老機構文件的出臺，在“十二五”過半的當下，要更積極應對本市人口老齡化的發展趨勢，銜接上位法和國務院有關精神，進一步促進養老機構的健康有序發展，加強養老機構立法顯得十分必要。

作為全國最早進入老齡化社會的城市，上海老齡化程度高居特大型城市首位，老齡化程度持續不斷加劇，老年人口持續增長，高齡人口比例逐年增加，老年撫養系數不斷升高。從今年起，新增老年人口中將有80%為第一代獨生子女的父母。隨著人口結構變化和傳統養老觀念的改變，傳統家庭養老功能日益弱化，亟需其他養老形式進一步強化和補充。機構養老服務作為本市社會養老服務體系中不可或缺的重要組成部分，是以承擔特困、特需老人為主的全日制集中照料形式，社會關注度高。《條例（草案）》根據相關法律的規定，結合本市實際，規定了養老機構的設立許可管理、運營服務規范、監督管理和法律責任，以及規劃建設與扶持優惠制度，對今后做好這項工作有著重要意義。《條例（草案）》的一些關鍵條款也由此成為關注的焦點。

覆蓋范圍：3%的機構養老服務

與民政部有關養老機構設立許可辦法的規定相同，《條例（草案）》中所指的養老機構同樣是指為老年人提供集中居住和生活照料護理等綜合性服務的機構。與部門規章不同的是，相對民政部設置許可辦法用專門條款說明“城鄉社區日間照料和互助型養老場所等不適用本辦法”，《條例（草案）》在“集中居住”前加上了“全日制”二字，比較簡潔地厘清了兩者的重要區別。養老機構應當具備提供全日制集中居住和生活照料護理等綜合性服務的基本特征，這與僅提供日間照料服務不提供住宿的托老所，互助型養老場所、老年地產性質的老年居住社區，以及屬于醫療機構性質且由衛計委審批監管的老年護理院是明確區分開的。《條例（草案）》僅僅且緊緊圍繞戶籍老齡人口3%的機構養老做文章，對其養老工作作出必要規范。

職責義務：從法規層面上加以落實

從政府部門的角度看，其在機構養老上的職能定位，在于規劃布局、促進發展、指導監管，此外就是提供“托底”的基本機構養老服務，承擔特需群體的養老需求。根據《老年人權益保障法》及國務院35號文的有關規定，《條例（草案）》明確了政府要將發展養老機構納入國民經濟和社會發展規劃，明確了政府投資舉辦的養老機構應當優先保障經濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，并專門規定了多家職能部門的職責。這在地方法規層面落實了政府的責任，養老機構工作也就有了法制保障。回到養老機構本身，從其角度來說，職責體現在服務行為中。《條例（草案）》專門規范了養老機構日常運營和服務質量，對養老機構的設施人員要求、服務基本內容和內部管理制度等作了規定。

扶持優惠政策：鼓勵更多社會力量參與

為了鼓勵和扶持養老機構的發展，《條例（草案）》在稅費優惠，醫療資源支持，建設和運營補貼、人才培養及責任保險補貼等方面規定了一系列優惠措施。這些扶持優惠措施，除了在建設用地、建設補助與運營補貼等方面向非營利性養老機構有所傾斜外，總體上帶有普惠性，對不同類型的養老機構一視同仁，以鼓勵和支持更多的社會力量舉辦、運營養老機構，整合了現有政策，落實了上位法、國務院和有關部門的精神。當然，《條例（草案）》也并非把優惠措施做到了十足。在經營優惠方面，除水、電、燃氣等公共事業性收費外，寬帶上網、垃圾清理、數字電視機頂盒等非政府定價的優惠項目，養老機構的需求也比較迫切。對這些由企業定價收費的項目，一方面，不宜以法規的形式作出強制約束，但通過倡導性表述鼓勵相關企業擔負社會責任，為養老機構提供更多優惠是有必要的；另一方面，嘗試要求政府對養老機構的企業收費項目進行專門補貼或許是比較好的辦法。有意見認為，《條例（草案）》中很多優惠政策本市早有文件規定，但落實情況參差不齊，法規應當把優惠政策表述得再具體一些，使其切實得到落實。

不容回避的難題：非法收住點的管理問題

國務院有關養老服務業的35號文規定，“鼓勵個人舉辦家庭化、小型化的養老機構”。民政部也明確，開辦養老機構的床位數限制是10張以上。從國務院精神看，為更好滿足百姓實際需求，小型化養老機構應當充分發揮作用。從實際操作看，養老機構床位低于一定數量的，很難形成規模效應，往往需要通過減少人力物力投入來攤薄成本、維持運營。以居民區中實際存在的小型老人收住點為例，往往衛生條件差、設施設備差、安全隱患大，對其采取嚴格的監管非常必要，但難度很大，并容易激發矛盾。某種程度上說，加強監管和促進發展也有矛盾。實際工作中，養老床位數量較少的大多數都是此類自營老人收住點，且基本處于監管缺位地帶。這些自營的老人收住點不履行應有的登記程序，沒有相應的條件，實際上屬于不合法的養老機構，但同時其確實承擔了一定的養老機構功能，社會上有這類收住場所的生存土壤。能否在立法中規范、管住這類場所，明確執法主體，解決小型養老機構發展的“疑難雜癥”，需要更大的智慧。如果能在這類問題上有所突破，甚至轉化為進一步促進小型化養老機構發展的利好，則更是善莫大焉。然而，目前的《條例（草案）》還沒有明確的解答。