加強全口徑預決算審查監督若干問題的思考

胡錦濤同志在黨的十八大報告中提出“要加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。在黨的政治報告中第一次要求人大加強對政府全口徑預決算的監督，這意味著政府的全部收入都要納入人大監督視野，不僅是公共財政預算，還包括政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算等四本預算在內的復式預算體系，這為我們做好新時期人大預決算審查監督工作指明了方向。學習貫徹這一精神，需要各級人大及其常委會在預算編制、預算執行、預算調整、決算審查和預決算公開等五個方面，進一步做好審查監督工作。

一、堅持主權在民，預算編制要“全面詳細”

人民主權原則是近現代各國憲法公認的基本原則。“人民主權”理論的創始人是法國著名思想家盧梭，他說人們為了保證自己的自由，才不得不放棄部分權利，訂立契約組織國家[1]。根據“人民主權”理論，資產階級創造了代議制的形式，意思是讓人民選舉代表機構，由它來行使人民委托給它的權力，即由它來制定法律，并促使其他國家機關執行法律[2]。其目的是保障公民更好地享受自己的權利，并為公民提供盡可能多的公共服務。在諸多公共政策中，最需要民意基礎的無疑是公共財政資金的征收和使用。因為人們聯合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產[3]。由人民代表組成的“國會應擁有權力來決定如何以及何時應為這些目的而運用資金”[4]。西方近代資產階級正是在與王權不斷爭奪公共財政的控制權中，最終確立了議會的政治地位。1215年的英國《大憲章》就國王與臣民的權利與義務關系確立了稅收須經納稅人批準的原則。1640年，英國資產階級革命又確定了財政支出必須由下議院批準的原則。近代美國、法國等西方國家都是通過效仿英國而走上代議制模式憲政道路的，而它們所遵循的議會與行政的分權也都貫穿著議會對國家財政給予監管的憲政原則 [5]。目前，幾乎所有的民主政治國家都十分強調議會對政府預算的控制權。正是因為議會對公共財政的有效控制，從而保障了資產階級憲政目標的實現。

我國憲法明確規定我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權力。與之相適應，我國的憲法和預算法也都明確規定全國人大和地方各級人大有權代表人民“審查和批準”政府提出的財政預算草案[6]。這是人民主權原則在我國憲法和法律中的具體體現。但由于各種因素，現行預算法對于政府送報人大審查批準的預算草案沒有提出明確的編制標準，使得國家權力機關的監督權限變得模糊不清。而實際結果是，各級人大的審查批準僅限于收支總額和籠統的大分類數額，缺乏具體詳細的支出說明。由此導致的結果是，人大對政府預算的審查少了點“剛性”，多了些形式，有時甚至是形式大于內容，各級人大代表很大程度上是在迷糊中舉手表決為預算履行合法手續。

應該說，財權是公民的重要權利，審議預算是民主國家議會最重要的權力。我國作為人民民主專政的國家，人民有權知道征什么稅、征多少，征收的錢如何花。為此，就有必要細化預算編制。現行預算法的修訂已經幾易其稿，一些新的精神也已經在實際工作中得到體現。在今后的預算審查監督工作中，各級人大要秉承主權在民的理念，要求政府及有關部門對提交本級人民代表大會審查批準的預算草案，既要包括本級公共財政預算，又要包括本級政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算；既要包括本級政府預算，又要包括本級政府所屬的部門預算和單位預算。同時，各項收入支出要細化，真正保證預算讓大家看得清楚、看得明白，促使預算成為人大議事的中心議題。

二、堅持過程控制，預算執行要實行“在線監督”

國家權力機關在完成對預算的審批以后，其對預算執行情況的監督顯得尤為重要。西方議會對財政收入和支出管得比較嚴，無論你是總統還是普通公職人員，沒有預算就沒有支出。正是因為這種嚴格，奠定了西方民主理財的基石，較好地保證了各項財政資金的使用效益。這對我國各級人大開展預決算審查監督工作具有借鑒意義。為此，我們可以在現行的體制框架下，就工作中的一些具體程序進行探索，通過預算執行的過程控制，保證預算嚴格按照人大審查批準的方案執行。

多年來，各級國家權力機關都在不斷探索預算監督的有效形式。監督法規定了聽取和審議半年預算執行情況和上年度財政決算報告兩種形式，但這兩種形式在實際工作中主要是粗線條、程序性的，實際效果并不理想。這是否意味著各級人大應當加大監督力度，改進監督方式，對其批準的所有預算項目進行跟蹤問效呢？筆者認為，在目前的政治體制和法律框架下，這種做法并不可取。當前，各級人大尤其是基層人大現實的機構人員狀況很難對更多的預算項目進行跟蹤問效，這項工作應該由審計部門去完成。那么，這是否意味著國家權力機關對預算執行可以不聞不問呢？答案無疑也是否定的。

筆者認為，在對預算執行情況的監督上，各級人大首先要監督預算的批復程序和預算執行進度。預算經國家權力機關批準后，財政部門和有二次分配資金權力的部門應當在法定時間內批復預算。在部門預算執行過程中，要嚴格按照執行進度及時撥付資金，減少專項資金預留，避免到下半年甚至年底才撥付專項資金，克服“跑部錢進”等腐敗現象的發生。其次，要加強對國庫集中收付的“在線監督”。國庫集中收付制度是市場經濟國家的通行做法，我國從2001年開始試行，根據具體國情，建立了以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政國庫管理制度。國庫管理部門在辦理支付的過程中，可以直接對各預算單位支出實行全過程監督。這種全過程監督為人大更加有效地開展預算執行監督奠定了基礎。當前，各級人大及其常委會可以考慮通過與國庫集中收付部門計算機聯網的方式，加強對財政預算執行情況的動態監督，即實行人大“在線監督”制度，為人大及其常委會依法監督預算執行情況提供及時準確的信息。目前，我國廣東、四川等地已經進行了有益的嘗試[7]。我們要積極推進這一制度的完善，讓國家權力機關通過國庫這一渠道來有效行使對預算執行情況的監督權，努力避免政府在財政收支上的隨意性，真正管好人民的“錢袋子”。

三、堅持依法調整，預算變更要經過“嚴格審批”

政府預算生效后即具有法律效力，任何單位或者個人無權隨意改變。但在預算執行中，由于受政治、經濟、社會等諸多因素的影響，調整預算成為一種客觀必然。從定性上講，預算調整是指經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更[8]。關于預算調整的審查監督，在監督法中有較為明確的規定，但由于限定的范圍較窄，實際工作中，給政府預算執行留下了自行調整的空間。現實工作中，如超收收入的使用，由于法律規定不明確，政府只是向人大專門委員會備案，人民代表大會會議時一并向大會報告，這種做法違背了預算監督法定性的基本原則。監督法第十七條第三款中提出的初步審查或征求意見，有關主管部門如何對待和處理，也沒有明確規定。從法理上分析，這一條款是不全面、不完整的，這種不全面、不完整使人大常委會及其工作機構的初步審查意見難以得到重視，影響了人大監督作用的發揮。

為保證預算執行的嚴肅性，在出現變更的情形時，政府及有關部門要嚴格履行法定審批程序。按照預算管理權限，中央預算調整由全國人大常委會審批，地方各級預算調整由同級人大常委會審批。提請人大常委會審批的預算調整方案必須按照預算科目詳細列出調整項目、調整部門、調整數額、調整理由，并且要有詳細的說明材料，便于常委會組成人員審查和社會公眾監督政府預算資金的去向。

實際工作中，需要明確初步審查的法定程序。這是因為，既然預算調整要完成一個完整的預算編制審批程序，那么，對預算調整方案的初步審查也應當明確為必須履行的法定程序。各級政府財政部門應當在本級人大常委會舉行會議的一個月前將預算調整方案送交本級人大有關專門委員會進行初步審查，并賦予專門委員會修正預算調整方案的權力。專門委員會經過初步審議，可以向政府主管部門提出修改預算調整方案的建議，政府主管部門應當認真研究該建議，并積極做出回應。當然，專門委員會也可以直接向人大常委會提交建議批準或否決預算調整方案的報告，或者提交由專門委員會修正后的預算調整方案，由人大常委會決定是否批準。

四、堅持績效評價，決算審查要彰顯“資金效益”

決算是指各級政府、各部門、各單位編制的經法定程序審查和批準的預算收支的年度執行結果。決算包括決算報表和文字說明兩個部分，它通常按照我國統一的決算體系逐級匯編而成[9]。簡而言之，決算即預算執行結果。決算審查要求決算草案應當按照國家權力機關批準的預算、預算調整方案、預算超收收入使用方案以及轉移支付項目分科目編制，列明預算數、調整數或者變更數以及實際執行數，并作出說明。各級人大按照政府報送過來的決算草案進行審查，并作出批準決算的決議。

客觀地講，決算的審查和批準在我國現行法律制度下主要是程序性審查，沒有太多實質性內容，因而談不上對資金使用效益進行有效監督。這是因為，預算法規定，在每一預算年度終了后，各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審定后，由本級政府提請本級人大常委會審查和批準。但實際情況是，決算草案需待上級財政部門批復后，才報本級人大常委會審查和批準，人大常委會的審查批準往往流于形式，而且等到批復下來時，在省級已經是6～7月份，省級以下則要到8～9月份。而法律規定要在6～9月份審批本級決算，省級以下人大常委會需在如此有限的時間內完成決算審批工作，其審查的質量可想而知。同時，政府及有關部門對決算也不夠重視，編制決算草案時不認真不細致，很多地方政府報送人大審查批準的決算草案只有表示收支平衡的幾類大數，沒有明細表和說明，透明度較低，常委會組成人員難以進行審議，對預算進行事后監督的效果難以體現。而作為財政部門自身，對究竟要向人大報告什么樣的決算內容往往也不太清楚，要么參照上級財政部門的做法，要么根據自身多年的做法進行，隨意性較強。

筆者認為，決算作為預算執行的法定結果，必須經過人大常委會的審查批準。有專家歸納決算具有技術上的算賬功能、制度上的評價功能、政治上的追責功能和管理上的決策功能[10]。人大常委會審查決算時應當體現這些功能，在此基礎上，尤其要對決算的真實性、合法性和效益性作出評價。效益性評價就是看納稅人的錢花出去后，有沒有用在刀刃上，有沒有產生預期的經濟效益，這是當前需要我們認真研究的問題。鑒于當前人大工作的實際，可以借助審計機關的力量，對決算實行績效審計評價監督，以此加強對財政資金使用效益的監督。這是因為，從定性上講，績效審計是財務審計的擴展和深入，是審計機關對被審計單位管理和使用公共資源的經濟性、效率性和效果性進行監督、鑒證和評價，提出改進建議，促進其管理、提高效益的一種獨立性的監督活動。績效審計的重點是審計財政資金使用后產生的經濟效益和社會效益[11]。當前，一些地方在改進決算審查監督工作的基礎上，為充分發揮財政資金的使用效益，就推進績效審計進行了一些探索，并積累了一定經驗[12]。盡管這種探索還只是初步的，但它無疑是一種進步，是對納稅人負責的表現，對提高財政資金的使用效益大有裨益。為此，各級人大可以相互學習借鑒，并認真總結績效審計的經驗，不斷擴大績效審計的范圍，提高績效審計的質量。在此基礎上，充分利用績效審計成果，切實提高財政資金的使用效益。

五、堅持陽光理財，預決算信息要“公開透明”

美國著名法官布蘭狄西說，“陽光是最好的防腐劑，路燈是最有效的警察。”在現實生活中，陽光具有除菌、消毒的功能，它能增強人體免疫力，讓萬物充滿勃勃生機，是最好的防腐劑。具體到預決算信息來說，讓預決算信息在陽光下照射，保證預決算公開、透明、公正、合理，這不僅是政府信息公開的重要內容，同時也是公共財政的本質要求，對于保障群眾對財政預決算的知情權、參與權和監督權，防止權力濫用，具有十分重要的意義。

新中國成立后，我國財政預算經歷了由“國家機密、不得向社會公開”到“部分預算向人大代表公開”再到“預算向社會公眾公開”三個階段[13]。各地對預算公開也進行了積極探索，如2000年河南焦作成立的“財政信息服務大廳”、2005年溫嶺市新河鎮進行的參與式預算試驗、2008年上海市閔行區組織的預算聽證會、2010年四川巴中市白廟鄉在網上公布公務費用等，都是對預算公開工作的有益探索。盡管近年來我國中央政府和地方政府在預算公開的范圍和內容上大有進步，但由于認知偏差等原因，各地預算公開還存在一些問題：一是預算公開的內容不細化。從這幾年各級政府及其部門公布的預算情況來看，基本上都是“大類”預算、籠統預算、原則性預算，沒有細化到具體項目和具體支出用途。二是預算公開的項目不全面。很多地方政府及其組成部門在預算公開上有選擇性地進行，尤其對于公眾感興趣的“三公”費用沒有明確的公開時間表。三是預算公開的內容不易懂。各地公開的預算信息外行看不懂，內行看不清。四是預算公開的時間不及時。各級人大通過年度預算、決算后，各地并沒有及時公布相關預決算信息，有的延后數月才公布，有的甚至不公布。

為推進預決算信息公開工作，筆者認為，各級人大要針對預決算公開工作中存在的問題，督促政府及有關部門深化認識，更新理念，從民主政治和公共財政的高度充分認識推進預決算公開的重要性，拿出足夠的勇氣和決心，拿出足夠的誠意和智慧，扎實做好財政預決算公開工作，真正讓公共財政自覺接受社會各界的監督。具體工作中，要結合各地實際，制訂推進預決算公開工作的具體方案和相關制度，明確政府和部門預決算公開的責任主體、公開內容、公開程序和時間要求，保證財政預決算公開讓群眾看得見、看得清、看得懂。同時，要建立預決算公開反饋機制，及時收集、整理和反饋預決算公開后社會各界提出的意見和建議。作為國家權力機關，也要加強對財政預決算公開工作的督促和檢查，確保預決算公開工作落到實處。

注釋：

[1]參見【法】盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務印書館1980年2月修訂第2版，第22～26頁。

[2] 參見蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年6月第4版，第78頁。

[3]參見【英】洛克：《政府論》下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館1964年版，第77頁。

[4]參見【美】約塞夫·斯托里：《美國憲法評注》，毛國權譯，上海三聯書店2006年版，第408頁。

[5]參見魏建國：《代議制與公共財政》，載《政法論叢》2005年第6期。

[6]參見憲法第六十六條、第九十九條；預算法第十二條、第十三條。

[7]如2011年1月24日南方日報報道，在廣東省級及全省地級以上市人大財經委員會與財政國庫集中支付系統實現聯網的基礎上，至2010年11月，省級及全省地級以上市審計與財政國庫集中支付系統也實現了聯網。2006年9月10日，新華每日電訊報道，從2005年8月份開始，四川省人大常委會預算工委與四川省財政廳國庫集中支付計算機系統成功實現聯網后，凡被納入國庫集中支付系統的省級預算單位劃撥的每一筆資金，都處在人大的監督之下；每個部門的支出都會在計算機聯網系統的賬戶上顯示出來；人大對各部門的集中支付情況基本上都能實時掌握。

[8]參見湖北省人大常委會預算工作委員會編：《地方人大預算審查監督手冊》，湖北長江出版集團、湖北人民出版社2011年1月第1版，第45頁。

[9]參見劉劍文、熊偉：《財政稅收法》，法律出版社2009年9月第5版，第132頁。

[10]參見李衛民：《決算工作的不足與彌補》，載《人大研究》2011年第11期。

[11]參見馬俊、李黎明主編：《為人民看好“錢袋子”—— 一本有關地方預算審查監督的書》，黑龍江人民出版社2010年版，第191頁。

[12]如北京市人大常委會自2009年開始，率先推行由市人大專門委員會開展財政資金使用績效審計監督。2011年11月，江蘇省南京市審計局向人大常委會報告了保障房建設績效審計情況。2012年10月，湖北省黃石市人大常委會就推進部分政府投資項目績效審計情況進行了探索，并由常委會會議聽取審議了相關專項工作報告。

[13]參見田必耀：《中國預算公開路線圖》，載《人大研究》2010年第7期。

（作者單位：湖北省黃石市人大常委會預算工委辦公室）