論發展人民民主與完善選舉制度

人民民主即人民當家作主的社會主義政治制度。發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主制度，是全面建成小康社會的重要保障，也是社會主義制度自我完善和發展的需要。從理論上說，社會主義民主是最廣泛、最真實的民主，具有資本主義民主不可比擬的優越性，但在實際政治生活中，社會主義民主發展程度還不夠高，人民的民主權利還不能得到充分保障和實現，其中的原因無疑是復雜的。但選舉制度不完善，顯然是其中的重要原因。我國的選舉制度一般有廣義和狹義兩種理解，廣義的選舉制度，指由中華人民共和國憲法、選舉法和組織法所規范的關于人民代表大會代表選舉、國家公職人員選舉以及基層自治組織等選舉在內的各種法律法規的總和，狹義的選舉制度則專指由中華人民共和國選舉法所規范的人民代表大會代表選舉的法律制度。本文所講的是狹義的選舉制度。探討選舉制度與我國人民民主的關系，對于改革和完善選舉制度，促進人民民主的發展，具有重要意義。

一、改革和完善選舉制度是發展人民民主的關鍵舉措

發展人民民主，建設社會主義民主政治，已經成為全國各族人民的共同追求。但在我國這樣一個具有幾千年專制歷史、缺乏民主傳統的國家，究竟如何發展人民民主，建設社會主義民主政治尚存在著不同的看法。如有人認為，我國現階段的民主政治建設應當走優先發展黨內民主的道路，以黨內民主帶動人民民主；也有人認為，鑒于我國現階段社會利益多元化的現實，我國應當走多元民主的民主發展道路；還有人根據我國農村基層民主發展提供的經驗，認為我國應當走基層民主推動國家民主的發展道路。此外，還有協商民主優先論、經濟發展推動論等各種主張。無疑，這些關于民主政治發展途徑的討論，大大加深了人們對我國民主政治建設的認識和思考，也有助于探索適合中國國情的民主政治建設路徑。但這些觀點都有一定的局限性，在實踐中也很難操作。黨內民主優先論者，雖然看到了中國共產黨在我國政治制度中的領導核心地位，強調了發展黨內民主的重要性和優先性，但卻無視人民民主和黨內民主的重要區別，無法解釋黨內民主帶動人民民主的內在機理問題；多元民主模式，明顯地含有“多黨制”的訴求，因而既不符合我國國情，在實踐中也難以推行；基層民主推動論則忽視了政治權力結構的特殊性和政治生活的復雜性，因而也缺乏實踐上的可行性。我們認為，發展人民民主，建設社會主義民主政治，必須優先從改革和完善我國的選舉制度入手。

選舉是代議制民主的基礎，沒有較為完善的選舉制度，就不可能建成真正的代議制民主制度。民主，究其本意來說是“人民的統治”。但人民的統治是靠一套制度體系和技術手段實施的。古代民主制的典范是古希臘雅典的民主制，但雅典所謂的“人民”，并不是指全體社會成員，而是社會成員中的少部分人，據一些學者推測，雅典在其全盛時期，其擁有公民權的所謂“人民”也只有區區數千人，而雅典所謂的人民的統治，是一種直接民主制，即由擁有公民權的人，召開公民大會，直接決定城邦的重大事務。很顯然，這種直接民主制只有在“小國寡民”的狀態下才能實施，無怪乎亞里士多德曾經把“人口和疆域應當適量”作為理想城邦的必要條件[1]。隨著馬其頓帝國吞并雅典，特別是羅馬帝國建立起來以后，那種以小國寡民為必要條件的直接民主制就不可避免地走向了末路。文藝復興以后，為了反對封建專制制度，建立資產階級的政治統治，資產階級雖然復活了古希臘的民主理念，但卻無法按照古希臘的民主模式來建造自己的民主制度。因為隨著資產階級民族國家的建立，國家的疆域和人口數量大大擴展，試圖以直接民主的途徑來實現人民的統治權，在技術上變得不可能了。因此，資產階級提出了代議制理論，建立了代議制政府，創造了在疆域和人口規模大大擴展狀況下實現人民統治的制度安排。而實施代議制的關鍵環節就是選舉。可見，“當人類社會的民主進程從直接民主走向間接民主，從古典民主走向現代民主之后，選舉與民主的關系就變得密不可分了，選舉成為實現民主的重要方法[2]。”“在民主的技術中，選舉的技術當為最為重要的技術。選舉的技術問題，確確實實對民主的實現具有決定性的影響。”[3]

社會主義民主即人民民主，它是指人民群眾在社會主義基本經濟制度的基礎上所享有的管理國家和社會事務的廣泛權利。按照我國憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?？梢?，我國的人民民主依然是一種代議制民主，由人民選舉代表組成各級人民代表大會，是實現人民當家作主的關鍵途徑。選舉制度是有關人民選舉代表的一系列原則、程序、方法的總和，它用法律的形式保障了人民的選舉權利和程序正義的實現，把居于主權地位的人民與行使管理國家權力的少數人緊密聯系起來，實現了人民對國家公職人員的控制和監督。從一定意義上講，沒有健全的選舉制度，也就沒有民主政治。

二、選舉制度越完善，人民民主越發展

新中國建立60多年以來，隨著我國經濟社會的不斷發展變化，我國的選舉制度不斷完善。與此相適應，我國的人民民主也不斷擴大。1953年我國第一部選舉法頒布，1979年我國制定第二部選舉法。從第二部選舉法頒布至今，我國選舉法經歷了5次重要修改，每一次修改，都體現了有利于更好地保障人民群眾的民主權利，進一步擴大人民民主的價值取向。每一次修改后的選舉制度，也都在實踐中促進了我國社會主義民主政治的不斷發展。

新中國建立后，為了適應人民民主政權建設的需要，我國于1953年制定并通過了第一部選舉法。選舉法確認了建國初期選舉制度的基本原則，為在全國范圍內實行普選、逐級召開地方各級人大和全國人大提供了法律基礎。根據我國當時的具體情況，選舉法規定，凡年滿十八周歲之中國公民，不分民族和種族、性別、職業、社會出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，均有選舉權和被選舉權；所有男女選民都在平等的基礎上參加選舉，每一選民只有一個投票權。選舉法規定所有選舉經費都由國庫開支，以便在物質方面保證選舉人和候選人能夠在實際上享受自由選舉權利。選舉法規定了選舉人對于代表候選人的提出和代表的選舉，完全可以自由地選舉自己認為滿意的人，并對選出的代表有權按照法定程序撤回補選。雖然這部選舉法由于歷史條件的限制和我國經濟社會文化等方面的實際狀況，還存在著諸多不足，但它在我國歷史上第一次宣告了選舉權的普遍性和平等性，規定了對公民選舉權和被選舉權的物質保障原則，為我國人民群眾當家作主提供了法律保障[4]。

1979年7月，五屆全國人大二次會議通過了我國第二部選舉法，即現行選舉法。新的選舉法對我國選舉制度作出了重大改革和完善，與第一部選舉法相比更為充實，技術性、操作性更強。它有兩個重大變化，一是將直接選舉范圍擴大到縣一級，即不設區的市、市轄區、縣、自治縣，人民公社、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選出，然而全國人大、省級人大、設區的市、自治州人大的代表仍實行間接選舉。二是規定全國和地方各級人大代表的選舉都實行差額選舉，直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額的二分之一至一倍，間接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額的五分之一至二分之一倍。此外，在選舉權的政治資格、人大代表的人口比例、代表候選人的提出和宣傳介紹、預選的程序和選舉程序方面都進行了改動；還專章規定了罷免和補選制度，強化選民、選舉單位、公民或者單位對各級人大代表的監督。新選舉法更進一步凸顯了保障人民政治權利的原則，如直接選舉擴大到縣級人大代表，任何選民有三人以上附議就可以提名候選人，實行差額選舉，投票方法一律采用無記名等，這些規定有效地加強了人民對政權機構的參與、管理和監督。

從兩部選舉法的制定和現行選舉法的5次修改來看，選舉法的修改主要集中在以下內容：（1）城市和農村每一代表所代表的人口數比例，即由過去縣為4：1，省為 5︰1，全國為8︰1，逐漸調整為4︰1，至2012年，又將這一比例關系調整為城鄉居民按同一比例選舉人大代表，進一步體現了選舉權的平等性原則，保障了各個地方對國家權力機關的平等參與權，保障了少數民族平等的參與權，有效地擴大了人民民主的范圍，保障了人大代表應當具有的廣泛代表性；（2）直接選舉和間接選舉規定的變化。1953年選舉法確立了“直接選舉與間接選舉相結合”的原則。規定“鄉、鎮、市轄區及不設區的市人民代表大會之代表，由選民直接選舉之”?？h以上實行間接選舉。1979年的選舉法將直接選舉的范圍擴大到縣一級。直接選舉范圍的進一步擴大，有利于落實人民群眾對國家和社會事務進行管理的權利；（3）差額選舉。1953年第一部選舉法并沒有明確規定是實行等額選舉還是差額選舉，因此，新中國成立后相當長的一段時間，人大代表選舉一直實行等額選舉制度。 1979年選舉法第一次明確規定了差額選舉原則，并且對差額幅度做出了明確規定，1986年選舉法修改時進一步確認了差額選舉的原則，并且根據有利于選舉的原則，將差額幅度進行了適當調整；由等額選舉到差額選舉的變化，保障了人民群眾的選擇權，有利于體現人民民主的真實性；（4）代表候選人的提出。 1953年選舉法規定中國共產黨、各民主黨派、各人民團體有提名權，選民或代表也可以聯合或者單獨提出代表候選人；但強調以組織提名為主。1979年選舉法明確賦予了選民和代表提名代表候選人的權利，規定任何選民或者代表，有三人以上附議，就可以推薦代表候選人。1986年修改選舉法，規定：“各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。”賦予選民提名候選人的權利，為選舉更好地體現選民意志提供了保障；（5）代表候選人的宣傳介紹。選民對候選人的了解狀況，直接關系到選民的選舉意向，關系到選舉的真實性。因此如何使選民了解候選人，是完善選舉制度的重要方面。1953年選舉法對此沒有規定，1979年選舉法對宣傳代表候選人作了寬松的規定：“各黨派、團體和選民，都可以用各種形式宣傳代表候選人。但在選舉日須停止對代表候選人的宣傳。”2012年進一步修改了這項規定。規定在基層選舉中選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民提出的問題。代表候選人的名單和每個代表候選人的基本情況應當向選民公布，將正式代表候選人名單公布的時間由選舉日的五日以前改為七日以前，以便選民有充裕時間了解代表候選人。此外，選舉法的修改和完善還涉及到選區的劃分、代表名額、選民登記、預選、對代表的監督罷免和補選以及對破壞選舉行為的處罰等方面。

從我國選舉法及其修改完善的歷程看，選舉法修改的總的一個趨勢是選舉權的普遍性、平等性和真實性得到了越來越多的體現，選舉的可操作性越來越加強，選民的可選擇性越來越強化，選民的知情權越來越有保障?？梢?，隨著我國選舉制度的不斷完善，我國的人民民主也不斷得到發展。

三、進一步改革和完善選舉制度，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主

盡管我國的選舉制度隨著實踐的發展得到了不斷的發展和完善，但總體上看，我國的選舉制度與發展人民民主的要求相比，與人民群眾當家作主的期待相比，還存在著不夠完善之處。雖然剛剛過去的十二屆人大一次會議已經對選舉法作出了修改，但這次修改重點是落實黨的十七大提出的實現城鄉按同一比例選舉人大代表的要求，并不是對選舉法的全面修改。因此，從發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主的角度看，我國的選舉制度仍有待于進一步改革和完善。

第一，進一步擴大直接選舉的范圍。與間接選舉相比，直接選舉能更為真實地反映選民的意愿，更能體現人民當家作主的主體地位，因而也更有利于人民民主的發展。我國現行選舉制度，將直接選舉的范圍限定在縣鄉兩級，其他層級的人民代表大會代表實行間接選舉，在選舉實踐中已產生了許多弊端，如變相圈定候選人、人為操控選舉等。隨著我國經濟社會的發展、公民素質的提高以及組織選舉經驗的積累，從發展人民民主的角度看應當進一步提高直接選舉的層級，擴大直接選舉的范圍。

第二，完善候選人的提名制度。從現行選舉法的有關規定看，選民（代表）聯合提名的候選人與各政黨、各人民團體提名的候選人，具有完全平等的法律地位。但在實踐中，各政黨、各人民團體的提名往往為數過多，而選民（代表）的提名往往不被重視和不同等對待，造成了各政黨、各人民團體提名的候選人“獨大”的現象。從理論上說，政黨和團體提名候選人是政黨政治條件下的常態，也是政黨和政治性團體的重要功能，本無可厚非，但從我國選舉的實踐過程來看，政黨和人民團體由于是正式的組織架構，且與國家政權體系結合緊密，具有天然的強勢地位，這樣勢必造成其提名過多的問題，加之其提名過程缺乏透明性，因而造成了一定程度上存在的指定候選人的問題，這嚴重影響了選舉權的平等性原則。因此，應當規定政黨、團體、選民聯名提名候選人的名額比例，進一步規范政黨和團體提名候選人的程序，增強其提名過程的透明性和公正性，進一步強化代表聯名提名候選人的地位和保障機制。

第三，完善候選人的宣傳介紹方式。現行選舉法關于候選人的宣傳介紹方式過于單一，主要是由提名人或組織宣傳介紹為主。這不利于選民全面客觀地了解候選人的情況，因而也就影響了選民選擇權的充分發揮。為此，應當進一步完善候選人的宣傳介紹方式：一是要規范提名人或組織宣傳介紹候選人的程序和方式，確保提名人或組織對候選人的宣傳介紹客觀、全面、真實；二是要探索候選人自我宣傳介紹的方式和方法，應當考慮建立具有操作性的具體制度，從程序、內容以及條件保障等方面鼓勵候選人積極宣傳介紹自己的基本情況以及當選后的設想等。

第四，健全對人民代表的監督機制。人民對代表的監督、罷免是人民當家做主的重要體現?，F行選舉法雖然對此作出了規定，但總的看過于原則，不便于操作。應當建立人民代表的述職制度；增加人民代表大會的透明度；建立監督代表的專門機構，并將選民對代表的監督方式、罷免條件和程序制度化、法律化。

第五，進一步完善差額選舉制度。所謂差額選舉就是代表候選人多于應選代表的選舉制度。我國現行選舉法規定：“由選民直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額三分之一至一倍；由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額，應多于應選代表名額五分之一至二分之一?！焙茱@然，我國人大代表的選舉實行差額選舉。差額選舉在邏輯上要求競爭性選舉，因此，應當通過競爭性選舉的制度設計，完善我國的差額選舉制度。

注釋：

[1]參看[古希臘]亞里士多德《政治學》，商務印書館1965年版。

[2]師澤生、李猛：《試論西方民主與選舉的關系及其啟示》，載《理論學刊》2011年底8期。

[3]桑玉成：《論民主的技術》，載《政治學研究》2000年第3期。

[4]有關選舉制度請參看《中華人民共和國選舉法》及其修正案。

（作者系西北師范大學馬克思主義學院教授）