人大制度與公民有序政治參與

擴大公民有序政治參與，是堅持和完善社會主義民主制度的有效途徑，是建設社會主義政治文明的重要內容。黨的十八大報告指出，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現(xiàn)國家各項工作法治化。人民代表大會制度是保障人民當家作主的根本制度，是公民有序政治參與的根本途徑。人大在行使職權過程中，要勇于擔負起保障和擴大公民有序政治參與的政治責任和法律義務，完善并發(fā)展人民代表大會的工作機制，豐富公民有序政治參與的實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮人民代表大會制度在擴大公民有序政治參與中的重要作用。

一、人民代表大會制度是公民有序政治參與的根本途徑

政治參與是現(xiàn)代化研究、特別是政治發(fā)展研究中的一個重要概念和研究領域。《當代世界政治實用百科全書》將政治參與定義為“社會成員按照一定的法律程序參與政治生活的政治行為”。《中國大百科全書·政治學》認為，政治參與是“公民自愿地通過各種合法方式參與政治生活的行為”。政治參與的質量和程度是衡量一個國家政治發(fā)展水平的重要標志。公民廣泛的政治參與有利于政策的合法性，可以糾正決策的失誤，實現(xiàn)決策的科學化、民主化。政治參與滿足了公民日益強烈的參與政治生活的愿望，培養(yǎng)了公民的參政意識和技能，使公民成長為具有民主意識和主人翁態(tài)度的公民。同時，政治參與為公民和利益集團表達愿望、宣泄不滿、維護利益等提供了合法的、多樣的渠道，有效的政治參與和暢通的參與渠道是社會穩(wěn)定的重要保障。因此，擴大公民有序的政治參與不僅是現(xiàn)代社會公民表達政治態(tài)度的需要，而且是政治體制得以有效運轉的重要保障。

人民代表大會制度實現(xiàn)了公民的廣泛參與。我國憲法規(guī)定，中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會制度之“人民”指社會主義的勞動者、社會主義的建設者、擁護社會主義的愛國者與擁護祖國統(tǒng)一的愛國者。人民代表大會代表具有廣泛的代表性，除被剝奪政治權力者外，中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。人大代表來自各地區(qū)、各民族、各方面，基本涵蓋社會的各個領域，代表了社會各方面的利益。他們生活在人民中間，有各自的工作崗位，同人民群眾保持密切聯(lián)系，對黨和國家的方針政策、憲法法律的貫徹實施情況體會深刻，對現(xiàn)實生活中的實際問題了解深入。正是人大代表這種廣泛的代表性，確保了最廣大人民的意愿和利益都能通過他們參政議政得以反映和實現(xiàn)，人大制度可以動員更加廣泛的民主主體行使政治權利，直接與間接地參與到國家權力系統(tǒng)中來。

人民代表大會享有最重要、最廣泛的國家權力。在國家權力機關的職權上，憲法賦予人民代表大會享有最重要、最廣泛的國家權力。我國憲法規(guī)定，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。全國人大和地方各級人大通過行使人民賦予的這些權力，來保障和實現(xiàn)最廣大人民的根本利益。在國家權力機關與“一府兩院”的關系上，人大將自己形成的國家意志交付由它產生的“一府兩院”執(zhí)行。在具體執(zhí)行的過程中，“一府兩院”按照法定職權具有相對的獨立性。但人大對于它們是否依法行使職權，是否執(zhí)行國家意志，是否維護人民利益，實施監(jiān)督，以此防止“一府兩院”的“不作為”與“亂作為”。人民代表大會代表認真履行應盡的責任和義務，依法認真行使職權，除具有與會權、審議權、表決權、選舉權等基本權利之外，還具有提名權、建議批評權、詢問權、質詢權、視察權。由此可見，人民代表大會制度這一政權組織形式，是最能保證人民當家作主的民主政治制度。

人大和人大代表的權力受人民監(jiān)督。憲法規(guī)定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。選舉法規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督。代表法規(guī)定，選民或者選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。這樣，就把人大的權力置于人民的嚴格監(jiān)督和控制之下，促使人大按照人民的意愿，行使好立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項決定權。把人大代表行使代表權力置于選民和選舉單位的監(jiān)督之下，使代表明白“代表誰”和“如何代表”，從而增強履行職責的積極性和自覺性，更好地執(zhí)行代表職務，對選民負責。這樣，人民監(jiān)督人大，人大監(jiān)督“一府兩院”，便構成了雙重監(jiān)督的監(jiān)督鏈，以此保障人民在終極意義上監(jiān)控全部國家權力，實現(xiàn)人民對國家以及社會事務的間接管理[1]。

二、充分發(fā)揮人大在擴大公民有序政治參與中的重要作用

當前我國公民政治參與的意識不斷增強，政治參與的社會基礎逐漸擴大，政治參與的內容日益豐富。擴大公民有序政治參與，是我國社會經濟政治發(fā)展的現(xiàn)實要求。但是，目前我國在公民政治參與方面存在著參與渠道不廣泛、不暢通，非制度化參與較多以及公民政治參與能力有待提高等問題。因此，建立健全公民政治參與制度，公民能夠正常地、合法地、多渠道地進行利益表達和政治參與，這是中國社會主義社會經濟政治發(fā)展的迫切需要。人大制度是我國根本（民主）政治制度，在表達民意、整合民意，尤其在將民意上升為國家意志，并監(jiān)督公共權力方面具備無可替代的特有價值[2]。人大只有通過規(guī)范科學的運作，才能充分顯現(xiàn)其在擴大公民有序政治參與中的根本載體和現(xiàn)實平臺的作用，從而為公民提供足以順暢“表達”與“參與”的制度資源和空間。

（一）健全和完善選舉制度，提升選舉的競爭性

選舉制度是人民代表大會制度的基石。全體人民作為社會主人，主要通過選舉人大代表的方式，將管理國家事務和社會事務的權力委托給自己的代表，由人民代表大會選舉產生的政府直接行使治理權。人民通過人大代表參與國家政權和國家事務，是代議民主制框架和機制下的政治參與。實現(xiàn)公民有序的政治參與，最重要和最主要的是選舉產生能真正反映人民意志和要求、能真正代表人民正確有效地行使權力的人大代表。當前，在人大代表的選舉方式上，中國還無法完全實現(xiàn)直接選舉，只能實現(xiàn)直接選舉和間接選舉相接、以間接選舉為主的選舉方式。多層間接選舉，民主逐級遞減，“使代表脫離其代表的區(qū)域，代表的利益關系較為間接，難于代表和反映其所由選出地的利益”[3]。另外，人大代表選舉制度缺乏競爭擇優(yōu)機制，民主參與不強，選民與候選人之間缺乏互動與溝通，競爭者沒有自我表現(xiàn)展現(xiàn)的舞臺，帶有計劃指派的“確認型選舉”或“安排型選舉”色彩濃厚，所有這些壓抑了公民政治參與的熱情[4]。

必須加快健全和完善選舉制度，實行以競爭為中心的公開、公正的選舉程序，使作為權利主體的選民真正按照自己的意愿實現(xiàn)自己的選舉權和被選舉權。“中國共產黨代表最廣大人民群眾執(zhí)政的實質性民主，必須不斷地謀求通過政治選舉的程序性的量化民主來保障和確認，這是黨在未來將要經受的巨大歷史性挑戰(zhàn)和考驗。”[5]注重提高直接選舉的程度，進一步提升選舉的人民性和民主性。進一步優(yōu)化代表結構，減少代表中“政府官員”的比例，提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例。適應我國社會狀況的變化，適當增加各種利益群體的代表比例，為各種利益群體提供政治參與的機會和渠道。改進代表候選人推薦的方式，在選舉中引入競爭機制，盡快實現(xiàn)由“確認性”選舉向“競爭性”選舉轉變。選舉中應當尊重選民依法提出代表候選人的權利。增強選舉透明度。把經過醞釀產生的正式人大代表候選人的基本情況向選民公示，接受選民監(jiān)督。安排候選人與選民直接見面，讓其主動宣傳自己的參政主張和愿望，回答選民的提問，讓選民在了解候選人的前提下自主選擇。嘗試在間接選舉的代表候選人推薦環(huán)節(jié)，引入民主和競爭機制，通過公開推薦方式產生代表候選人[6]。

（二）堅持自主性原則，使人大真正成為“人民行使國家權力的機關”

政治參與體制分化程度的高低及其所導致的這種體制的自主性的高低，是衡量一個國家政治參與程度的重要標準之一，也是民主政治能否得到普遍有效實現(xiàn)的保證。堅持人大的自主性原則，指的是人大要在堅持和完善中國共產黨領導的前提下，依法自主地開展工作，正確而充分地行使憲法所賦予的職權。這種分化和自主，能使人大的制度優(yōu)勢和功能得以充分實現(xiàn)，這非但不會削弱中國共產黨的領導，反而有助于改善和加強中國共產黨的領導。人大組織要堅持“人大就是人大”，立足自身職能，注重工作個性，努力提高履行職能的質量和實效，正確而充分地發(fā)揮人大的獨特作用，以此區(qū)別于黨委的領導機構和政府的行政機構。

要加快公民政治參與的法制化進程，對公民政治參與的內容、方式、途徑作出明確規(guī)定，做到有法可依，依法參與。充分履行自身職責，推進政府進一步健全科學民主決策機制，建立完善重大事項調查研究制度、重大決策專家咨詢制度、公開征求意見制度、聽證會制度、公示制度，讓公民在表達和參與中實現(xiàn)其利益訴求，讓接受監(jiān)督成為政府的一種習慣。把推進基層民主政治建設、保障公民民主權利作為人大監(jiān)督工作的主線，推進政府指導和規(guī)范基層政權、基層群眾性自治組織、企事業(yè)單位的民主管理制度，完善政務公開、廠務公開、村務公開等辦事公開制度，建立起多樣化的暢通的基層政治參與形式和渠道，為普通公民參與政治、經濟和文化生活提供平臺。健全人大組織機構設置，加強專業(yè)人員配備，提高專職委員比例，促進人大及其常委會履職能力的提升。

（三）推進公民有序參與人大工作，提高人大工作民主性

公民有序參與人大工作，就是公民通過提出建議、旁聽會議、聽證、座談、隨同檢查等方式，直接影響人大行使權力的行為。列寧曾指出：“人民需要的不僅僅是民主形式的代表機關，而且要建設由群眾自下而上來管理國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用。”人大工作中的公眾參與，具有提高人大監(jiān)督民主性的價值，具有防止怠惰、公民教育等諸多功能，能夠在一定程度上解決人大監(jiān)督存在的問題，意義重大[7]。

要建立健全公民參與立法制度，推進民主立法、開門立法。要廣泛開展立法調研，面向社會公開征集立法建議項目。注意發(fā)揮專家學者的作用，允許學術研究機構、專家學者或公民個人依照有關規(guī)定提出具體的法規(guī)草案。加強法規(guī)征求意見工作， 建立完善公民參與法規(guī)評價的制度，通過座談會、論證會、聽證會等形式，直接廣泛地聽取各方面的意見。

擴大公民對監(jiān)督工作的有序參與。“由人大與廣泛的民主參與形式結合起來，實現(xiàn)間接民主和直接民主的有機結合，這是當前人大監(jiān)督制度完善的一項重要任務。”[8]通過面向社會公開征集、視察調查、公民信訪等渠道，整理分析有關意見，把人民群眾來信來訪集中反映的問題和社會普遍關注的問題確定為監(jiān)督議題。細化公民參與常委會視察調研、執(zhí)法檢查和會議旁聽的規(guī)定，使公眾參與人大工作有章可循。建立健全監(jiān)督公開制度，向社會公布人大依法監(jiān)督、行使職權的有關情況，保障和擴大公民對人大工作的知情權，確保監(jiān)督工作始終置于人民群眾的監(jiān)督之下。

培養(yǎng)公民的主體意識，提升政治參與能力。要通過各種宣傳媒體，多渠道、多層次深入、廣泛地宣傳憲法和人民代表大會制度，加強對人大工作和代表工作的宣傳，培養(yǎng)和提升公民的主體意識、權利意識和參與意識，培養(yǎng)他們的政治責任感。弘揚法治精神，強化公民的法律意識和法治觀念。加強公民政治知識和參政技能的教育、傳授和訓練，通過廣泛而深入地組織群眾參政議政，促進群眾民主意識和參政技能的提高，促進全社會民主政治氛圍的形成和發(fā)展。

（四）推進人大聯(lián)系群眾的制度化、規(guī)范化，暢通人大—代表—人民群眾之間的聯(lián)系渠道

人大民主說到底是一種代議民主。代議民主的最大危險是 “代理者”脫離、背離“委托者”，使作為主權者的人民“等于零”。因此要從制度上加以規(guī)定，保證“人民代表大會”不僅是“代表”的“大會”，更是“人民”的“代表大會”。必須建立健全人大聯(lián)系群眾的程序性規(guī)定和運行機制，保障人大與人民群眾的密切聯(lián)系，堅持以人為本、執(zhí)政為民，始終把回應和解決人民群眾的訴求，作為人大工作的出發(fā)點和落腳點。圍繞人民群眾關注的熱點難點問題和涉及人民群眾切身利益的問題，充分發(fā)揮自身職能，使人大立法權、重大事項決定權、監(jiān)督權和人事任免權的行使，始終沿著法治和民意的軌道運行。堅持工作上依靠群眾，把群眾的意愿和期待作為改進人大工作的第一準則。堅持從群眾中了解問題、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，更好地滿足新時期人大工作順應人民群眾呼聲的要求。堅持依靠群眾，虛心向人民群眾學習，從人民群眾的實踐中總結辦法和經驗，破解人大工作中遇到的新問題，不斷提升人大工作水平。

按照黨的十八大報告提出的“完善代表聯(lián)系群眾制度”的要求，改進人大代表制度。圍繞發(fā)揮代表橋梁紐帶作用，建立和完善人大常委會組成人員聯(lián)系接待代表、代表接待選民、代表走訪聯(lián)系選民、代表向選民述職等制度，通過人大代表搭建起“人大常委會—代表—選民”的聯(lián)系通道。引導代表通過多種方式經常接觸選民，傾聽民意，并及時將民意輸入人大及其常委會。使民聲、民情、民意、民智通過正當途徑進入公共決策。

（五）加強人大代表履職監(jiān)督，增強代表的履職意識和工作水平

憲法和法律賦予了代表一定職權，有職權就要受監(jiān)督，否則，就會濫用權力，滋生腐敗。監(jiān)督是一種壓力。加強對代表的監(jiān)督，是對代表依法行使職權的必要制約，督促代表充分認識肩負的責任和應做的工作。監(jiān)督又是一種動力。實行對代表的監(jiān)督，就是要把人大代表行使代表權力、履行代表職責的活動經常地置于選民和選舉單位的監(jiān)督之下，從而增強其履行職責的積極性和自覺性，更好地發(fā)揮代表作用。

建立代表履職考核機制。設立代表履職監(jiān)督機構和組織，每年對人大代表執(zhí)行職務、履行職責、遵pSQccnNKwJCN6YGh/NVcXQ==紀守法、現(xiàn)實表現(xiàn)、參加代表活動以及接受監(jiān)督等方面的情況進行考核考察。在考核考察中，要認真聽取選民和選舉單位的意見，客觀、公正、實事求是地評價代表履職情況。注重考核結果的運用。公布考核結果，讓選民了解代表履職情況。同時通過各種方式、途徑，收集、獲取公眾對代表監(jiān)督的信息、態(tài)度、建議，并對所獲信息及時進行反饋。對于那些表現(xiàn)突出的優(yōu)秀代表要給予表彰和獎勵，同時建立代表退出機制，采取批評教育、誡勉談話、動員辭職和罷免等方式，將個別群眾意識、代表意識淡薄的代表及時調整出代表隊伍。

各級人大組織要加強監(jiān)督法、代表法等法律法規(guī)的宣傳，切實提高廣大選民和人大代表對代表履職監(jiān)督工作的認識，增強選民參與代表履職監(jiān)督活動的自覺性和主動性。建立代表履職公開制度，為選民監(jiān)督增加信息渠道。人大常委會要將本區(qū)域內的人大代表的有關情況公布于眾，方便群眾反映情況。發(fā)揮媒體作用，準確全面報道人大代表行使權力、履行職責的情況，公開代表會議出席、調查視察活動、審議發(fā)言、提出建議批評和議案情況。同時通過各種方式、途徑，收集、獲取公眾對代表監(jiān)督的信息、態(tài)度、建議，并對所獲信息及時進行反饋，增強選民參與代表履職監(jiān)督活動的積極性。

注釋：

[1][2]強舸：《用足人大制度的“制度空間”》，載《北京日報》2009年2月24日。

[3]鄒平學：《關于人大代表行使權力的身份的理論與實踐》，載《中國法學》1994年第6期。

[4]亓娜：《堅持和完善人民代表大會制度：擴大公民有序政治參與的有效途徑》，載《魅力中國》2011年第17期。

[5]黃衛(wèi)平：《當代中國政治研究報告Ⅱ》，社會科學文獻出版社2003年版，第65頁。

[6]朱一言：《試論間接選舉的市人大代表候選人推薦之民主化路徑》，載《人大研究》2012年第2期。

[7]李揚章：《試論人大監(jiān)督中的公眾參與》，載《人大研究》2012年第9期。

[8]張勁松：《憲政視角下人大監(jiān)督權研究》，廣東人民出版社2009年第1版，第220頁。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會副主任）