公民網絡參與人大工作的現狀與前景

人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度，是構成中國特色社會主義民主政治建設體系的重要內容，也是當代中國政治文明建設的主渠道之一。黨的十八大報告指出：“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對‘一府兩院’的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。”隨著信息技術的飛速發展和日益普及，網絡已成為民眾討論公共事務的一個重要平臺，為公民通過人大直接參與立法和監督開辟了新通道。各級人大如何通過網絡吸納民意，提升人大決策的科學性與人大工作的滿意度，公民如何有序參與人大的立法、監督、決策等工作，都已經成為新時期人大工作面臨的新課題。

網絡背景下人大工作面臨的新挑戰

隨著改革的進一步深化和形勢的新發展，人民群眾對人大工作寄予的期望也越來越高。黨的十八大報告要求，未來五到十年要做到“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創造性進一步發揮”。在網絡廣泛普及的背景下，如何充分吸納公民有序參與人大工作，使人大及其常委會的各項工作置于更廣泛的公民的監督之下，提高人大工作的科學化水平，已是各級人大工作的重要議題，我們必須冷靜、理智、超前地予以面對。

一、網絡參與帶來新挑戰

如何使公民的參與權、知情權、表達權、監督權得到更充分的體現，網絡使其實現成為了可能。網絡具有的直接性、公開性、快捷性和廣泛性的特質，大大降低了公民參與政治公共事務的成本，豐富了公民參與社會監督的手段與渠道，為公民參與提供了極為方便和廉價的途徑；也為新時期人大工作提供了全新的生態環境，對社會主義民主政治建設有著積極的推動作用，同時也對網絡時代提高人大工作的效能提出了新挑戰。

網絡的興起，使公民參與政治公共事務的廣度和深度都得到了進一步的提升。作為代表人民行使當家做主權力核心機構的人民代表大會及其常委會，在密切聯系人民群眾、完善民眾訴求表達機制、協調社會利益關系中，理應與時俱進，對網絡的民意訴求予以深度關切，做出積極回應，探求新方法，應對新挑戰。

二、 建構平臺成為新要求

網絡作為一種技術力量，對人類的生產、生活都產生了很大的影響，網絡信息傳播的海量與共享、匿名與自由，打破了意見傳播的地域局限，突破了行政管制的人為封鎖，成為民意輿論的重要“集散地”，我們已經無法逃避與旁觀，其傳播的廣泛性、及時性，為人大掌握社會輿論動態、切實聽取民意、提高工作時效提供了便利，是人大工作的延伸與擴展不可或缺的陣地。

網絡參與往往聚焦于社會公共性話題、民生問題、社會性事件，在互動中形成強大的民意聚集和公眾輿論，乃至引起迅速、強烈的反響，波及現實領域。及時積極疏導，合理引導，強化人大參與及監督的力度，可以有效提高人大工作的公信度，締結人大與民眾的良好關系。網絡時代背景下，各級人大工作應與時俱進，不斷創新，引導公民有序參與，加強網民參與下的人大工作體制機制的研究。這不僅是發展社會主義民主政治的必然要求，也是堅持和完善人民代表大會制度的客觀需要。

三、有效應對當是新課題

毫無疑問，網絡的迅速發展極大地刺激了民眾關注民生、關注體制的政治熱情，同時我們也看到，在網絡為民眾參與提供便捷的同時，網絡具有突然性、匿名性、隨機性、復雜性和低成本、低風險的特點，使得網民在表達個人意愿的同時，普遍缺乏或缺失承擔責任的意識，反映的問題失真、褊狹、籠統幾乎常見，加之網民素質的參差不齊，網絡言論勢必泥沙俱下，魚龍混雜。這種自由的輿論空間在保證公民公平參與的同時，其負面情緒、不實言論、惡意攻擊甚至引誘煽動也會通過網絡蔓延開來。

網絡既是一個民意生成的公共領域，也是“眾聲喧嘩”的場所，各級人大要對網絡參與做出正確取舍，要冷靜看待網絡民意的正負效應，真正吸納大多數人的訴求，這是對人大工作提出的更高要求。

杭州市人大常委會會議直播網民參與的情況分析

杭州市人大常委會從2010年8月建立了常委會會議網絡直播工作制度。會前，通過制作常委會專題網頁、會前發布有關網絡直播的公告等形式，對常委會會議議題廣泛征求意見，為網民在直播中能積極有效參與討論，做了大量的基礎性工作。在會議進行中，又通過網絡對大會過程進行全程視頻及圖文的直播，網民通過網絡就可以自由“進入會場”，直接留言參與討論，發表意見。

截至2012年10月，常委會直播總時長已達70多個小時，網民瀏覽專題網頁達172萬多人次，觀看直播達29萬人次，網民發帖1萬多人次，網民參與的熱情及參與的廣泛程度都顯而易見。

有網民留言評價：“常委會會議視頻直播不僅打破了常委會的傳統格局，掀起了人大監督神秘的‘蓋頭’，增強了人大工作的透明度和公開度，也密切了人大常委會與公眾的關系，為人民群眾有序政治參與提供了新的途徑，值得一贊！”

但是，常委會會議直播作為網民參與人大工作的初步嘗試，很多問題還有待我們做進一步的研究與完善。

一是“參與度”不高。盡管每次直播前，常委會都會會前發布通知，制作專題網頁來通告網民，但在正式的會議直播過程中，網民參與的積極性并不是很高。例如，市十一屆人大常委會第十九次會議，審議《杭州市預防和制止家庭暴力條例（草案修改稿）》，網絡共收到網民參與討論的留言僅20多條，對問題的意見建議還停留在一般性評價。

如：不要和陌生人說話：廣大受家暴折磨的女性同胞，一定要注意收集證據啊！

法網恢恢、疏而不漏：一定要維護女性的合法權益。

家庭暴力：家庭暴力中夫妻的關系對孩子的影響非常大，強烈建議在該項內容中對夫妻間的暴力問題予以更加嚴重的懲罰并制定相應明確的懲罰措施。

網民也有對具體立法懲罰的建議，但內容很少。

如：新杭州人：對于這一條“鼓勵和支持公民、法人或其他組織為預防和制止家庭暴力工作提供捐贈”，希望在后面再加一句，對及時制止或者報警家庭暴力的給予獎勵。

女孩游坦之：中國的家庭暴力一般按虐待罪算同等的傷害，也許按故意傷害罪最多可以判死刑，而按虐待罪最多只能判3年。現在婦女在家遭受親人傷害的幾率已經遠遠大于在路上遭受陌生人傷害的幾率了。

二是“部分人”參與。網絡直播，留言互動，突破了參與人員的局限性，網友和市民可通過網絡同步觀看會議，擴大了人大常委會會議的透明度和參與度。但它畢竟只能吸收具備網絡視頻觀看、對該話題感興趣的“部分人”參與，參與者對話題的關注熱情嚴重失衡。如十一屆人大常委會第三十二次會議，審議《杭州市禁止銷售煙花爆竹條例》（修訂草案）時，共收到網友留言16條，其中同一網友留言5條。

因此，通常話題下，網絡參與總是表現為同類相關身份的人，或者具備網絡視頻觀看的人參與較多，其他則淡然。而同時，當常委會議題涉及杭州經濟社會發展的重大社會問題以及議題關涉個人利益時，具有“相關性”的網民參與積極性較高，比如人大常委會審議《杭州西湖文化景觀保護管理條例（草案）》《杭州市流動人口服務管理條例（草案）》《杭州市學前教育促進條例（草案）》參與人數較平時大大增加。參與者的身份趨同及參與者對不同參與話題的關注熱情的不同，具備參與條件的“部分”人，自然導致參與的意見和建議難免偏頗。

在網絡還不能完全普及的條件下，“部分”網民參與的現狀還無法改變，參與者的數量有限、層次分配不均，參與者又多數只關注與自己切身相關的問題，說明網絡吸納民意的真實、全面、客觀，還存在諸多問題有待研究。

三是“開放度”受限。目前，由于技術的原因，網絡直播還沒有設置與網友現場、現時互動的環節，交互性的討論還無法真正實現。加之，網絡發言的虛擬性、非理性，雖然打破了溝通的空間限制，但實時性的留言監管、編輯篩選，諸多的勞動量也帶來直播回應的滯后，使層級傳播中的信息不對稱問題還難以克服。

目前，在常委會會議網絡直播過程中，網民希望參與會議的“討論發言”，對實時性的回應互動要求很強烈。有網民評價網絡直播：形式有創新，新瓶裝舊酒，真誠呼吁人大常委會領導能與網民同步互動！

對策與思考：提升網民參與質量，推動人大工作創新

黨的十八大報告指出，要“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。網絡打破了傳統媒體信息傳播方式的制約，打破了言語主體對信息壟斷的格局，拓展了公民參與公共話題討論的活動空間，對人大及其常委會的履職也提出了新的更高的要求。從杭州市人大常委會會議直播的現狀看，一方面網絡發展的迅速與普及，網民參與的廣度與深度，都給人大工作帶來新挑戰；另一方面，網絡參與的責任、規范、有效又需要我們作深度研究，有效應對。

一是要培育網絡參與的公民意識。網絡政治參與，一方面需要積極的政治參與文化與之相適應；另一方面其本身的發展也會促進積極政治參與文化的培育。在網絡時代，我們應借助網絡論壇等虛擬社區為公民搭建更多的公民文化培育平臺，讓人民依法有序地把政治參與作為自己應有的權利和義務。在公民積極的政治參與過程中，民主意識、民主思維會日益形成，最終成為一種民主習慣。積極的參與型公民文化，可使網絡參與在一種相對成熟、理性的行為習慣指導下進行，可促進網絡參與的有序推進，提升公民素質，從而推動民主政治的建設。

我們必須看到，在傳統文化中，參與型公民文化是存在缺失的，民眾政治參與意識是相對淡薄的。網絡的出現為公民創造了新的政治生活方式，但也極易導致言語的暴力與泛濫。對于網絡社會而言，網絡既賦予了公民更寬泛的參與權，同時也賦予了我們廣泛的管理權。從網民來說，當網絡為其提供參與可能的時候，就意味著每一個網絡參與者都要有“公民意識”，要自覺增強法制意識，維護國家利益，遵守公民道德，依法表達訴求，形成健康積極的公民文化。探究建立一種積極的參與型公民文化，提升公民素質，培養管理者的社會遠見和洞察力，可使網絡參與在一種相對成熟、理性的行為習慣指導下進行，可促進網絡參與的有序發展，進而推動政治參與的創新。

各級人大及其常委會應及時把握來自人民群眾的聲音，對網民輿情要認真應對、積極引導、有效吸納。要通過網絡有序組織公民規范參與，使群眾能夠既表達自己的心聲，又能理解認同他人的利益。要協調各部門、各利益集團和各群體之間通過網絡參與樹立明確的社會責任意識，形成公民規范參與、人大有效管理的科學機制，達成監督共建、責任共擔的人大工作新格局。

二是要建立網絡參與的基本規范。如何規范網絡參與，把網絡參與納入政治參與的制度中來，建立網絡法規和制度，保證其規范化、法律化與制度化尤為重要。網絡特殊的匿名保護功能使網民敢于利用網絡自由、無所顧忌地發表自己的意見和言論，給一些失去理智、別有企圖的人留下可乘之機，他們或發布虛假信息，或挑起事端，或妖言惑眾，使網絡成了謠言的發源地、圍觀的集聚帶，進而演變成“輿論暴力”，這也是很多人在網絡上無法無天的原因。

網絡是虛擬的空間，但卻會導致現實的混亂。在現實社會中有行為規則，有社會公德、職業道德等，在網上自然也需要有行為規范，加強網上言行的有序表達、有效回應，網絡的“正能量”才會充分發揮出來。面對網絡政治文化的多元性和非理性，人大應通過立法、監督等權力機關的優勢，既注重完善監管方面的法律法規和制度，也注重完善服務方面的各種立法，引導并培養理性的網絡公民政治文化，尋求責任共擔的機制，建立網絡參與的道德機制、法律機制，進一步完善網絡誠信體系建設，明確網絡信息服務者、發布者的權利和法律責任，積極探索把網絡社會當作現實社會的規律性，依法規范網絡參與的言語行為。

2012年12月28日，全國人大常委會通過了《關于加強網絡信息保護的決定》，以法律的形式保護公民個人及法人的信息安全，確立網絡身份管理制度，明確網絡服務提供者的義務和責任，并賦予政府主管部門必要的監管手段等，這必將為網民參與人大工作提供法律保障。

三是要做到網絡參與的切實實效。人大工作是一項法律性、程序性很強的工作，但這并不意味著人大工作就是機械、僵硬的。人大在行使職權時，同樣要注重提高工作效能，注重工作形式多樣，降低行政成本。在網絡時代，人大可以充分利用網絡方便、快捷、開放等特點，提高人大工作效能。網絡所具有的開放性，使得各種不同背景的政治文化可以在虛擬的網絡空間共存，這就形成言語表達自由開放，意見建議眾說紛紜，形成意見建議既相互對立，又相互妥協的多元并存狀態。改變網民有效“參與度”不高的現狀，打破“部分人”參與的困境，提高參與的“開放性”，有效聽取并吸納網民的意見建議，讓真正的民意進入國家權力機關的決策層面，有待我們突破形式主義，在實效性上下工夫。

要進一步激活人大及其常委會與網民的對話機制，使溝通制度化、規范化，及時回應網民的聲音，提高決策的質量。目前的網絡參與主體以知識分子為多，城鎮市民為多，而作為人口占絕大部分的農民，還不具有網絡廣泛參與的可能，提高網絡技術的普及率，尤其是農民的網絡參與率，對于推動網絡參與的代表性和參與質量都具有積極的意義。

四是要強化網絡參與的監督功能。網絡輿論監督不僅有利于拓展人大監督渠道，而且可以進一步提高監督的效率和針對性。全面提高人大工作的影響力、透明度，讓國家權力機關的“權力”在陽光下運行，應是人大在網絡背景下加強自身建設的著力點。因此，要全面系統地組織好人大信息資源特別是監督信息資源的運用開發，使人大各類信息資源及時更新，讓人民群眾把握人大工作特別是監督工作的脈搏，使來自廣大群眾的監督要求通過網絡渠道直接通向人大，并得以及時整理、反饋、督辦，全面提升人大及其常委會的監督功能。

人大的一個重要職能就是把廣大人民群眾的合理訴求收集起來通過法定途徑上升為國家意志，監督“一府兩院”依法行政。因此，它需要從更大范圍內收集到更多的社會群體的意見、建議，提高科學決策的能力與水平，強化監督的針對性，這就要求進一步拓展與強化人大工作的“網上監督”。根據各項監督工作的不同要求，可以在網上提供量身定做的監督平臺，如開展專項監督的網上討論、進行網上執法檢查咨詢，舉行網上專項工作的收集意見與民意測評等，使人大監督工作更加透明、民主、公正。各專門機構和辦事部門要主動地運用網絡開展各自的監督工作，法律法規的制定可以在網上進行咨詢認證，法律監督和工作監督的重點可以在網上征求民意，暢通人大及其常委會與人民群眾之間信息的交流。

公民參與是民主社會的基礎，人民代表大會制度推進與完善網民參與人大及其常委會工作，可以推動中國特色的民主政治建設，使人民代表大會及其常委會作出的法律法規、重大決策，更能體現民意，有助于人大決策的有效實現。為適應黨的十八大“健全民主制度、豐富民主形式”的要求，各級人大應積極探索建立有效、有序吸收網民參與人大工作的新機制，進一步發揮人大作為國家權力機關的作用，增強人大工作的時代感、責任感、使命感。

參考文獻：

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[6]顧麗梅：《網絡參與政府治理創新之思考》，載《中國行政管理》2010年第7期。

（執筆：張永誼 課題組成員：王暨平 高遠 王珺）