人大許可的制度設計與實踐思考

人大許可的制度設定和不斷完善

我國的人大許可制度與人民代表大會政體制度的確立是一致的。1954年9月20日經一屆全國人大一次會議通過的“五四憲法”第三十七條就明確規定：“全國人民代表大會代表，非經全國人民代表大會許可，在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者審判。”由于受“文革”影響，國家政體制度受到沖擊和破壞，“七五憲法”刪除了人大許可這一制度規定，“七八憲法”也沒能及時恢復。經歷撥亂反正、正本清源，人民代表大會制度得到恢復和不斷完善。1982年制定的現行“八二憲法”恢復了人大許可這一制度，之后的1979年7月1日經五屆全國人大二次會議通過的地方組織法將這一許可制度擴大到縣級以上，當時法律規定要報請本級人大常委會“批準”，到1986年地方組織法第二次修正時，才參照全國人大的做法，改為“許可”。1992年4月3日經七屆全國人大五次會議通過的代表法，在憲法、地方組織法等相關法律規定的基礎上，進一步擴大了人大許可的范圍：一是除規定逮捕和刑事審判需要許可外，采取法律規定的其他限制人身自由的措施，也應當得到許可；二是對采取法律規定的限制鄉鎮一級人大代表人身自由的措施，執行機關應當立即報告人大。

2012年10月新修正的代表法關于人大許可的制度設計更具目的性、更加具體化。新增了“人民代表大會主席團或者常務委員會受理有關機關依照本條規定提請許可的申請，應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形，并據此作出決定。”（代表法第三十二條第三款之規定）的規定，限定了人大許可的審查范圍和重點，進一步完善了人大許可制度設計的目的：“對代表執行職務的保障。”

透視代表法第三十二條之規定，人大許可制度設定的法定前提有：

一是許可層級的法定。縣級以上各級人大代表，不包括鄉鎮一級人大代表。鄉鎮一級人大代表只要事后“立即報告”即可，代表法第三十二條第四款規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。”

二是許可主體的法定。在人代會期間由主席團許可，閉會期間由人大常委會許可。

三是許可情形的法定。代表法第三十二條第一款規定：“縣級以上的各級人民代表大會代表，非經本級人民代表大會主席團許可，在本級人民代表大會閉會期間，非經本級人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判”；第二款同時規定：“對縣級以上的各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。”依法可見，許可的法定情形是“逮捕或者刑事審判”以及“法律規定的其他限制人身自由的措施”。

四是許可程序的法定。透過代表法第三十二條的一些關鍵用詞（如：“非經……許可”，“不受……”；“采取……措施”，“應當經……許可”）不難看出：如果有關機關要限制人大代表的人身自由，必須要先行得到人大許可，否則就程序違法；除非是現行犯罪，才能事后報告，因為代表法第三十二條第一款只特別規定：“如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關應當立即向該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會報告。”

五是許可決定的法定，亦稱審查范圍的法定。代表法新增的第三十二條第四款規定了許可審查的兩種情形，即：“應當審查是否存在對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形”；根據是否存在的法定情形，“并據此作出決定”，存在的應依法不予許可，不存在的應依法予以許可。

人大許可的程序操作與實踐思考

透視代表法第三十二條之規定，人大許可的程序應遵循先申請后許可的法定原則。具體來說，可通過以下步驟實現：

第一步，提出申請。由有關機關向人大提出書面許可申請，這里的“有關機關”是指能夠依法限制公民人身自由的公檢法機關，不包括黨的紀檢監察機關；因此，實踐中出現的對黨員干部的“雙規”、“雙指”，應該不屬于人大許可的法定情形。這里的“人大”，如果在人代會期間向大會主席團提出申請，如果是閉會期間向人大常委會提出申請。許可申請的標題可以概括為“關于許可對×××采取強制措施的申請報告”，也可以具體到采取某種限制人身自由的措施，如《關于許可對縣人大代表×××依法刑拘的申請報告》。許可申請的主要內容應包括：對擬采取限制人身自由措施的人大代表涉嫌違法違規的事實根據，擬依法采取何種限制人身自由的措施及后續可能，擬批準采取強制措施機關的審核意見，同時還應附相關事實根據的復印件。許可申請人一般應是擬采取強制措施的同級有關機關，如同級政府的公安機關和法院、檢察院；如果是隸屬的上下級機關，可以安排或報告同級相應機關提出許可申請；如果是不隸屬的異地申請，應商請隸屬的相應有關機關協同提出申請報告。

第二步，受理審核。如果在人代會期間，許可申請報告應交人代會秘書處，秘書處接到許可申請報告后應及時向大會秘書長進行報告，并根據秘書長的意見將許可申請材料交由人大及其常委會的相關機構（如：內務司法機構、代表資格審查機構）進行初步審核；相關機構初步審核后，應向秘書處提出初步審核意見（許可還是不許可）。如果是閉會期間，許可申請報告應交人大常委會辦公室，辦公室接到許可申請報告后應及時向人大常委會主要負責人進行報告，并根據領導意見將許可申請材料交由常委會相關機構進行初步審核，再由常委會主任會議進行初步審查。

第三步，審查決定。人代會主席團（或人大常委會）對秘書處（或主任會議）提出的許可審核審查初步意見進行審議審查，決定是否許可；并向提請許可申請的機關作出書面決定。

縱觀人大許可的實踐案例，人大許可程序仍有不可忽視的一些問題：

（一）未經許可限制人身自由的問題。媒體曾報道，2012年，河南省橫川縣人大代表李萬均未經許可被商丘市警方網上通緝并于4月30日至5月3日被非法羈押在商城縣看守所；后經橫川縣人大方面交涉，才被釋放。雖然說，早在2000年最高人民檢察院就下發了《關于嚴肅查處非法拘禁人大代表犯罪案件的緊急通知》，但仍有少數地方司法機關人員置人大許可制度于不顧，非法拘禁人大代表。為有效避免類似于李萬均事件的發生，一方面司法機關在限制公民人身自由的實踐中，要落實好公民身份詢問查詢程序，以確認相關當事人是否具有人大代表身份；另一方面有人大代表身份的當事人一旦被限制人身自由，要主動表明自己的人大代表身份，以避免“誤會”。筆者認為，限制縣級以上人大代表人身自由必須堅持事前許可的原則，未經人大許可有關機關絕對不允許限制縣級以上人大代表的人身自由，否則就要依法從嚴按涉嫌非法拘禁罪查處相關責任人。

（二）許可申請被否決的問題。關于人大否決司法機關限制人大代表人身自由的許可申請，實踐中也時有出現。就媒體報道的李萬均事件，橫川縣人大常委會就票決否定了商丘市警方關于中止或取消李萬均人大代表資格的請求。媒體還報道，2012年8月29日，浙江省溫州市十二屆人大常委會第四次會議，因投票表決贊成票不足半數，否決了廣西玉林市公安機關對該市人大代表葉際宣采取刑事拘留強制措施的許可請求；不過在9月28日，溫州市再次召開十二屆人大常委會第五次會議，決定許可對葉際宣依法采取刑事拘留強制措施。以上兩起許可被否定的案例有兩個共同點：一是異地申請，二是投票表決。關于異地申請許可被否決，難免不讓人聯想到有“地方保護主義”在作祟；關于采取投票表決的方式否決許可對人大代表限制人身自由的申請，有所不妥。異地申請許可限制人大代表人身自由，應商請人大代表所在地的相應司法機關提出，最大限度地爭取當地相關機關認同和協助。人大許可決定不宜采取投票表決的方式，應依據法定情形予以審查許可，有“對代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決進行法律追究，或者對代表提出建議、批評和意見等其他執行職務行為打擊報復的情形”，要依法予以否決，否則就應該許可司法機關的申請。筆者認為，法律設定人大許可制度，賦予人大代表的人身特別保護權，其目的在于保障人大代表執行職務言論免責和人身自由；人大機關不能濫用許可否決權，更不能讓“人大代表”這一頭銜成為違法亂紀的“擋箭牌”。

（三）主任會議代為許可的問題。關于人大常委會主任會議是否能夠直接許可限制人大代表的人身自由，過去有過爭議，實踐中也的確有些地方就是主任會議許可，報人大常委會備案。2010年代表法修正時，草案征求意見稿就有“在本級人民代表大會常務委員會閉會期間，在緊急情況下，可以由主任會議決定許可，報下一次人民代表大會常務委員會會議確認”的條款；但是代表法正式修正還是沒有賦予主任會議許可權。筆者認為，新代表法第二次修正后，應該杜絕主任會議代行許可的現象出現，只要有司法機關的許可申請，必須經人代會主席團或人大常委會依法決定許可，主任會議不能越俎代庖。

（四）許可后代表職務的處置問題。實踐中，一些地方人大在許可限制人大代表人身自由的同時，就決定其暫停執行代表職務。實際上，這一做法是有悖法律的。在許可限制人大代表人身自由的會議上，該代表的人身自由實際上還沒有被限制，即使是要“被羈押”或“被判刑”符合代表法第四十八條規定情形的，也不宜在同一次會議上決定暫停其代表資格。筆者認為，在人大許可限制代表人身自由后，其代表職務的處置應順其自然。代表涉嫌違法被許可限制人身自由后，如果“因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的”，或“被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒有附加剝奪政治權利，正在服刑的”。符合暫停執行代表職務的情形，在下一次人大常委會會議上就應該依法暫停其執行代表職務；如果被判刑并“依照法律被剝奪政治權利的”，符合代表法第四十九條規定的代表資格終止，在下一次人大常委會會議上就應該依法終止其代表資格；代表因違法犯罪可以自行引咎辭職，也可以依法罷免，終止其代表資格。

（五）身兼多級人大代表如何許可的問題。2010年選舉法第五次修正增加了“公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關系的行政區域的人民代表大會代表”（選舉法第四十五條之規定），有效地防止了“梁廣鎮現象”的發生；但是，擔任有隸屬關系的多級人大代表的現象還是有的，也是合法的。那么，如何許可限制擔任多級人大代表的人身自由呢？實踐中，一些地方只報請最高一級的人大許可，如《錦州市人民代表大會常務委員會關于對市人大代表采取限制人身自由措施和實施刑事審判的許可辦法》第二條第二款就規定“對擔任兩級以上人民代表大會的代表采取限制人身自由措施或者實施刑事審判，司法機關應當同時向相應的大會主席團或者人大常委會提請許可，由其中最高一級大會主席團或者人大常委會決定，并由其通報下級大會主席團或者人大常委會”。但是，這一規定沒有法律依據，也不合法理。從法理上講，上下級人大之間沒有領導關系，有的只是一定的法律監督關系、業務指導關系和工作上的聯系關系。只經最上一級的人大主席團或者人大常委會許可，實際上是剝奪了下級人大主席團或者人大常委會的許可權，不符合人民代表大會制度的設計。筆者認為，如果出現多級人大代表的許可，應依法多級分別進行許可；若出現許可不一致的，應以最高一級為準，因為上一級人大常委會依法有權“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議”（地方組織法第四十四條之規定）。

（六）對許可決定不服的問題。對人大許可決定不服，涉及兩個方面：一是提請機關對人大的不許可決定不服，二是當事人大代表對人大的許可決定不服。如果是屬于提請機關的申請報告不規范或材料不齊全等原因被否決的，應按要求補充材料再次提請許可；如果認為是被“莫須有”理由否決的，可以申請復議。申請復議的途徑依法有三：申請人代會主席團或人大常委會再次復議許可；也可以申請該級人民代表大會審查復議，因為本級人大依法有權“改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會的不適當的決議”（地方組織法第八條之規定）；還可以通過上級相應機關申請上一級人大常委會審查復議，因為上一級人大常委會同樣依法有權“撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議”。如果當事人大代表對司法機關限制其人身自由不服的，可以依法行使公民的申訴權，向檢察機關進行申訴，也可以向人大進行申訴；但是，這是涉嫌“罪”與“非罪”的實體申訴，而不是對人大許可程序的申訴。筆者認為，限制人大代表人身自由，司法機關不能對代表執行職務的言行進行追究，更不能打擊報復代表執行職務的行為；人大行使許可權，應依據法定情形作出許可還是不許可的決定，不能“莫須有”地濫用否決權。

（作者單位：安徽省蕪湖市三山區人大常委會）