地方立法征求意見工作研究

在地方立法過程中，無論是法規草案的立項準備、起草環節，還是審查、審議階段，按照民主立法、科學立法的要求，通常都要將立法計劃（規劃）草案、法規草案通過一定的方式，面向有關方面征求意見，以傾聽民意、匯集民智，體現執政為民、立法為民的思想?？梢哉f，征求意見工作貫穿于立法過程的各個環節，對立法質量具有較大的影響，是立法工作必須重視和研究的一個理論與現實問題。本文擬就地方立法征求意見工作的主體與方式、對象與范圍、困境和思考等方面，以甘肅省地方立法實踐為例，從工作的角度作一些梳理和探討。

一、征求意見工作的法理和實踐基礎

征求意見工作的內涵十分豐富，目前尚未見到一個科學、規范的定義。它的意義不僅是征求到幾條甚至幾十條意見，對于人民群眾充分反映自己的意見和愿望，對于集思廣益、凝聚共識、做好立法工作，對于宣傳普及法律常識、增強全社會法律意識，對于國家行政機關、司法機關等更好地貫徹實施法律法規都具有重要意義。這項工作不是可有可無，而是不可或缺，它的必要性、重要性體現在以下三個方面：

一是從理論上看，征求意見工作是對法定主體直接立法的一種有益補充。我國的人民代表大會制度屬于代議制民主，由人民選出的代表行使管理國家的各項權利，其中立法權也由人大代表直接行使。在這種代議制民主下，全體人民很難都有機會直接參加立法，絕大多數人在立法環節只能間接當家做主。為了彌補代議制民主的缺陷，許多國家設計了全民投票、全民公決、民主復議、立法評議、立法聽證等制度，以在代議制下最大限度地實現民主立法。根據我國的法律規定，法定的立法主體是人大代表、人大專門委員會組成人員、人大常委會組成人員，但人數是非常有限的，如甘肅省2600多萬人，第十二屆省人大代表只有509名、省人大各專門委員會組成人員55名、省人大常委會組成人員63名。除此之外的絕大多數人民群眾，只能間接參與立法、影響立法。雖然法定立法主體的構成具有廣泛性和代表性，但因人大代表“兼職制”等人民代表大會制度設計的某些不完善，層層選出來的立法機關組成人員與選民之間的聯系還不夠緊密，代表們是否代表以及怎樣代表人民，都需要有了解和監督的渠道。加之有些人大代表的自身責任感與能力素質還不足以完成為選民代言的任務，在行使立法權的過程中，難免會存在反映民意不真實、表達意見不充分等問題，與民意之間往往容易產生差距，必然導致立法產品出現缺陷或者瑕疵。而彌補這些不足、矯正某些偏差的力量就是體制外的公眾參與，救濟的途徑就是開門立法，即廣泛征求社會各方面對法規草案的意見建議，讓廣大公眾參與立法、監督立法，確保立法能夠直接地反映和代表人民意愿。

二是從法律規定上看，征求意見工作已成為法定的立法必經程序。憲法第二條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”；第三十四條規定：“列入常務委員會審議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。”《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》第五條規定：“起草法規草案，應當進行深入調查研究，廣泛聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會、書面征詢等形式”；第三十一條規定：“列入常務委員會會議議程的法規案，法制委員會、有關的專門委員會和工作委員會應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會、書面征詢等形式?！?/p>

三是從立法實踐上看，征求意見工作始終伴隨著立法全過程。新中國成立以來，面向社會公眾征求立法意見的歷史，可以追溯到1954年。當年為了廣泛征求各方面對憲法草案初稿的意見，以毛澤東為首的憲法起草委員會，在北京和全國各大城市組織了各民主黨派、人民團體和各方面代表人物共8000多人，用了兩個月的時間對憲法草案初稿進行了認真的討論，共提出近6000多條修改意見。經憲法起草委員會進一步修改后，1954年6月由中央人民政府委員會第十三次會議通過公布，全國有1.5億多人次參加了歷時兩個多月的討論，這為今后公眾參與立法活動，面向社會征求立法意見，開了一個好頭，樹立了典范。1979年地方組織法賦予省級人大及其常委會制定地方性法規權以來，法規草案起草單位、法規制定機關，都積極探索，勇于實踐，采取不同方式方法，廣泛征求社會各方面的意見。目前征求意見工作已經制度化、常態化，是經常要做、必須要做的一項基礎性工作，并成為地方立法的基本調查研究方法。這對非立法主體之外的人民群眾來說，它的法律意義在于，社會公眾表達的意見不僅在一定程度上具有矯正、補充、完善立法的作用，而且能夠有效行使知情、參與和監督立法的民主權利。

二、征求意見工作的主體和方式

（一）征求意見工作的主體主要是法規草案起草單位、法規草案審查單位、法規草案審議單位。在法規草案起草階段，征求意見工作的主體有：1.有權起草法規案的政府及其部門；2.授權或者委托起草法規案的人民團體，如共青團、婦聯、工會、殘聯、科協組織，如《甘肅省無障礙條例》《甘肅省科學技術協會條例》就是省殘聯、省科協負責起草的；3.有權起草法規案的人大常委會、人大專門委員會、人大常委會工作機構；4.委托或者通過招投標競標起草法規案的單位，如科研院所、社會組織。在法規草案審查階段，征求意見工作的主體有兩種情況：屬于政府及其部門起草并由政府提出議案的，由政府法制機構負責征求意見；屬于人大方面起草并提出議案的，一般由主任會議進行審查，并委托人大有關專門委員會或者常委會工作機構負責征求意見。在法規案審議階段，征求意見工作的主體就是人大有關專門委員會或者人大常委會工作機構。

（二）征求意見工作的方式已呈多元化趨勢，有局部的和選擇性的方式，也有全面公開的方式。目前主要有：1.召開立法座談會。根據法規草案內容，邀請相關單位人員參加，聽取他們的意見和建議。這是立法過程中最常用、最主要的一種征求意見方式。2.召開專家論證會。請相關領域有研究專長的專家和人大常委會、政府機關聘請的立法顧問參加，征求他們對法規草案的意見。這也是目前經常采用的一種方式，基本上成為地方立法的一個必經程序。3.舉行立法聽證會。根據立法聽證規則，通過公開信息，選擇利益相關方和第三方，就某些重點、難點問題進行討論、辯論，發表意見。由于舉行聽證會成本較高，效果一般，目前采用較少。甘肅省人大常委會自2002年以來，只舉行過兩次。4.書面征求意見。通過發函、電傳、電子郵件等方式征求有關單位和個人的意見。這是目前運用最廣泛、最頻繁的一種方式。5.通過報刊、廣播、電視、網絡等載體公布法規草案，征求全社會的意見。這種方式在征求意見范圍上基本實現了全覆蓋，特別是網上征求意見的方式，已經成為中央立法和地方立法的常態化做法。6.實地調研，直接聽取意見。這種方式是“走出去”，到實地、到基層掌握第一手資料，了解真實情況，可以避免“想當然”“拍腦袋”的單邊主義，比“請進來”的方式更容易聽到中肯、公正的意見。7.向上級機關請示匯報，聽取指導性意見。對一些重大原則問題或者較大分歧意見，通過書面請示詢問或者當面匯報的方式，聽取上級機關的意見和建議。就省級立法層面來講，屬于政府職權范圍的問題一般向國務院法制辦公室或者其他業務部門請示匯報，屬于人大常委會職權范圍的問題一般向全國人大有關專門委員會或者全國人大常委會法工委請示匯報。8.其他征求意見的方式，如電話咨詢、個別訪談、立法評估等。我們有理由相信，隨著立法事業的不斷發展，征求意見的方式一定會越來越多。

三、征求意見工作的范圍、對象和環節

（一）征求意見工作的范圍。法律法規對地方立法征求意見的范圍沒有明確規定。從現實做法來看，法規草案征求意見的范圍非常廣泛。根據征求意見的主體和方式、法規草案內容和公布法規草案載體的不同，各個地方的做法也存在差異，但概括起來可以歸納為兩種：一種是小范圍，即向特定區域和相關單位與個人征求意見，如在制定《甘肅白水江國家級自然保護區條例》時，我們只向自然保護區所在的隴南市和省上有關部門，如省環保廳、省財政廳、省林業廳等征求其意見，其他關聯性不強的地區和單位未征求其意見。另一種是大范圍，即面向全社會，沒有限定范圍。在向全省各市縣甚至鄉鎮村社征求意見的同時，還向政府相關部門、專家學者征求意見，并通過報刊、網絡媒體公布法規草案，面向全省甚至面向全國征求意見。如《甘肅省消費者權益保護條例》（草案）《甘肅省實施中華人民共和國監督法辦法》（草案），就是通過《甘肅日報》全文公布，面向全社會征求意見的。目前多數法規草案征求意見采取的是小范圍與大范圍相結合的方式。

（二）征求意見工作的對象。地方立法過程中，哪些對象必須征求意見，哪些對象可以征求也可以不征求意見，哪些對象不需要征求意見，目前尚無明文規定，主要取決于法規草案內容和征求意見工作主體的意愿，在選擇上存在較大的隨意性、盲目性。根據立法主體的不同，征求意見的對象有直接立法主體和間接立法主體，直接立法主體主要指人大代表、人大專門委員會成員、人大常委會組成人員等法定主體，間接立法主體是指法定立法主體以外的法人、公民和其他組織。實踐中經常性征求意見的對象有：基層人大常委會及其法制工作機構，各級政府法制、發展與改革、財政、工商行政管理、質量技術監督等綜合部門，以及管理者、被管理者、人大代表、專家學者。有的地方還有特別規定，如山東省規定每一部法規草案必須征求30名省人大代表的意見，安徽省要求重要的立法決策應當征求政協的意見。不同的立法階段，征求意見的對象也不盡相同。在法規草案起草階段，征求意見的對象主要是起草部門系統內的單位和個人；在法規草案審查階段，側重法規草案涉及的政府相關部門與行政執法人員，以及社會公眾；在法規草案審議階段，重點是基層人大常委會、司法機關和專家學者。

（三）征求意見工作的階段和環節。雖然征求意見工作量大面寬，加之每件法規草案的情況也不一樣，但征求意見工作的基本過程是一樣的，一般分為準備、實施和總結三個階段，具體環節可以細分為六個方面：1.制定征求意見工作計劃。一般根據法規草案內容，由征求意見工作主體研究擬訂。2.確定征求意見的范圍和對象。3.向征求意見對象印送或者公布法規草案。4.通過多種方式聽取和征詢各方面對法規草案的意見。5.歸納梳理、分析研究收集到的全部意見，提出采納與否的建議和理由。6.反饋意見，即對征求意見對象反饋其意見是否采納的情況。

四、征求意見工作的困境與分析

征求意見工作伴隨著地方立法進程，已經走過了30多年的歷程，積累了豐富的經驗和做法，為提高立法質量發揮了重要作用。但在新的形勢下，面臨的困難和問題也不少。

（一）征求意見工作彈性較大、剛性較差。法律法規雖然對聽取公眾意見的方式作了規定，但很原則缺乏可操作性。征求意見工作的范圍和對象如何確定，廣泛性和代表性如何衡量，各方面的意見如何采納，采納和不采納的理由分別是什么，都沒有判斷的具體標準和要求，基本上憑實踐經驗、習慣做法和主觀臆斷進行取舍，符合立法者意見的就采納了，不符合立法者意見的就不用了，缺乏深入的分析研究。如召開立法座談會是立法過程中的主要工作方式之一，但立法座談會在什么時間召開，由誰來組織召開，主題和內容是什么，對象和范圍如何確定，座談會的結果如何處理等都有很大的隨意性。

（二）征求意見工作存在重形式輕實效的現象。征求意見工作屬于組織活動和集體行為，其實質是走群眾路線、做社會工作。但在實際工作中不同程度地存在著調查研究走過場、座談討論不深入等現象。以開會形式征求意見而言，一般是寬泛性會議多、專業性會議少；有關管理部門參加的人多、管理相對人參加的少，這樣的會議，表面上貌似民主，實際上有走過場的嫌疑。從立法實地調研來看，習慣于到大中城市、管理機關調研的多，真正到鄉鎮、農村和社區調研的少；聽取領導者、管理者、執法者意見多，聽取管理相對人、普通民眾、社會組織、弱勢群體意見少。

（三）公眾參與立法的意識比較淡薄，征求到的意見質量不高。主要原因，一是向普通公眾征求意見的渠道和機會比較少，公眾主動參與的意識比較淡薄，有組織的參與更少，基本屬于政府或者人大主導型、動員型、被動式參與，參與的廣度和深度有限。二是看起來征求意見的面很廣，但實際是參與立法討論的對象缺乏廣泛性和代表性。如書面征詢反饋的意見往往是某個人的個人意見，并不是某個組織的集體研究意見，存在應付差事的情況；立法座談會、論證會、聽證會上的發言評功擺好的較多；通過報刊、網絡等方式面向社會征求意見時，公眾的參與基本處于無序狀態，缺乏組織支持，是零星的、隨意的，甚至存在許多開門立法無人問津的情況，收集到的意見，多為公民自己的一些感性表述，一般質量都不高。

（四）征求意見工作的能力建設不足。一是缺失制度性規范。除立法法和地方的一些立法程序規則、立法聽證規則對征求意見工作有所觸及外，沒有專門的、系統的規定和要求，致使征求意見工作可深可淺、多做也行少做也行。二是缺乏理論研究和指導。實踐中做法很多、感性認識也不少，但總結上升到理性的層面、理論的高度不夠。三是缺少財政支持與保障。立法是一個復雜的設計、建設工程，需要消耗資源、花費成本，但對欠發達地區而言，捉襟見肘的經費是制約征求意見工作質量的一個重要因素。如果經費有保障，可以多做些調查研究、多開些咨詢會議，能夠聽取更多人的意見。反之，則簡單化應對，給有關單位發函書面征詢一下即可。由于經費的不足，還影響人員培訓、購置先進設備等軟硬件建設。四是對意見建議的處理缺乏科學的評判標準和先進的技術手段。

（五）立法咨詢團隊的作用未得到充分發揮。各地政府法制機關和人大常委會，普遍聘請了數量不等的立法顧問，有的稱作立法專家或者立法咨詢員，為立法提供專業支持和技術咨詢。但一般都是以個人名義參與立法活動，很少把他們組織起來，以專家委員會集體討論研究的形式，獨立地提出法規草案的意見建議。同時，邀請專家參與立法活動也存在著隨意性和某種程度的偏好。從理論上講，專家是第三方，不存在利益關系，提出的意見應具有公正性、獨立性。但問題是選擇什么樣的專家，征求意見工作組織者卻或多或少有一些選擇偏好。對那些不太熟悉或者愛提尖銳意見、敢于發表不同觀點的專家，往往不在選擇邀請之列，導致許多專家的意見評功擺好者居多。

五、改進征求意見工作的思考與建議

向社會廣泛征求意見，是推進民主立法的一項重要制度保障。王漢斌同志曾經對此講過一段精辟的論述，他說“我們研究起草或者修改法律，都要征求各方面、各有關部門的意見。征求意見，贊成的意見固然要聽，但更重要的是要聽不同的意見；相同的意見沒什么需要研究的，重要的是把不同意見研究清楚，盡量吸收好的、有益的內容，不能采納的意見，也要研究清楚，我們制定的法律就可以比較完善、周到，少出紕漏”（見《王漢斌訪談錄》第226頁，中國民主法制出版社）。在新的歷史條件下，地方立法征求意見工作顯得更為重要，需要不斷創新和轉型發展。為此建議：

（一）研究制定征求意見工作制度和技術規范

針對征求意見工作剛性不足彈性過大的問題，迫切需要研究制定有關制度，規范和約束其行為。1.有立法權的機關可以出臺一些專門的規范性文件或者地方性法規，如《地方立法征求意見工作技術規范》《地方性法規草案征求意見工作條例》等，對征求意見工作的主體、范圍、對象、程序、方法等予以明確和細化。2.建立征求意見工作回避制度。以會議形式征求意見時，應當根據實際情況，分別召開不同類型、不同對象參加的座談會，原則上不應把管理者與被管理者放在一起討論發言。直接面向被管理者征求意見時，管理者應當回避，以便讓被管理者能夠表達真實的想法。3.建立科學的意見處理與反饋機制。在征求到的大量意見中如何才能淘到真金，怎樣才能發現有價值的意見，亟待建立科學的意見采納標準，如《地方性法規草案意見建議采納標準》。同時對意見的征集情況、采納情況、未采納情況及理由應以適當方式向社會反饋。

（二）注重征求意見對象的廣泛性與代表性

所謂廣泛性就是要盡可能地擴大直接立法主體和間接立法主體參與的數量，從地域上要達到以縣為單元的全覆蓋。法定立法主體重點要擴大人大代表參與的數量，建議每部法規草案應當征求一定數量的人大代表意見。利用報刊、網絡媒體面向全社會公開征求意見，是體現廣泛性的一個比較現實有效的選擇，今后要著眼于便利化改革，降低公民參與的成本。所謂代表性是指選擇征求意見對象時要考慮不同社會群體，既要征求管理者與被管理者的意見，還要征求第三方即專家學者和社會公眾的意見，尤其要擴大向非政府組織征求意見的對象和范圍。西方國家實踐早已證明，真正富有成效的公眾參與不是個人層面上的，而是各種非政府組織的參與。因為他們可以把公眾分散的個人意見和利益訴求以集中、有序、理性的方式向立法征求工作主體反饋，這些做法值得我們學習借鑒。

（三）重視市縣人大常委會在征求意見中的獨特作用

根據立法法規定，除較大市和民族自治地方的人大外，絕大多數市縣兩級人大常委會沒有立法權，但它們具有貼近實際、貼近問題、貼近群眾和承上啟下、聯系人大代表的優勢，容易搭建與公眾之間平等對話的溝通平臺，是地方立法征求意見工作依靠的重要力量。為了提高征求意見工作質量，必須改變目前發函到市縣人大常委會書面征求意見的簡單方式。可以探討以立法授權或者委托等方式，明確把法規草案征求意見工作作為它們間接行使立法權的一項職權，要求市縣人大常委會對每部法規草案，通過分別召開各級人大代表、基層普通群眾、具體執法人員、管理相對人等不同類型的座談會，以及實地調研走訪等途徑，面對面地征求社會各方面意見，然后歸納匯總后提交立法機關，特別對不同觀點、分歧意見在匯總時要原汁原味地予以保留。此外，也可以委托有關社會組織來做法規草案的征求意見工作，如行業協會、科研院所等。

（四）充分發揮立法專家團隊的集體智慧作用

改進現有對聘請的立法顧問（咨詢員）隨意邀請參與立法的辦法，建議按照人大及其常委會基本劃分的財政經濟、民族僑務、內務司法、農業與農村、教科文衛、環境資源保護、人大建設等業務類型，成立相對應的若干專家委員會。每個專家委員會由不同專業背景的5～7人組成，委員會主任委員和一名副主任委員由專家組成員推舉產生，任期一年。專家委員會實行集體研究討論機制，每部法規草案交由他們獨立地進行論證，提出修改意見，供立法者參考。人大常委會法制工作機構應給每個專家委員會配備1～2名工作人員，負責為他們聯系溝通、組織會議、提供服務、記錄和匯總專家意見。

（五）利用網絡平臺建立常態化的征求意見機制

征求意見工作是“眾人拾柴火焰高”，參與的人越多越好。據中國互聯網信息中心統計，截至2012年底，中國網民規模達5.64億，互聯網普及率為42.1%。因此，適應網絡時代的電子民主化，已成為地方立法特別是征求意見工作的緊迫任務?，F有的人大網站、政府法制網站以及政府部門網站，社會影響小、點擊率太低，征求意見效果甚微。應當增加財政專項投入，加強與新浪、搜狐、新華、人民網等知名門戶網站的合作，采用方便易行、喜聞樂見的形式，在更大范圍、更寬領域內征求公眾意見。如在公布法規草案的同時，可以將法規草案的主要問題，以問卷形式或者用“贊成”“反對”等簡單評判方法，引導更多的公眾參與進來。建議成立專門的立法民意網絡調查機構，配備專職工作人員，適時發布立法規劃、立法計劃、法規草案、征求意見公告、公眾立法需求、民意調查結果等信息，匯總研究網絡立法民意，為立法工作機構和立法者提供查詢服務。

（作者系甘肅省人大常委會法制工作委員會副主任）