善治理論下的廉政建設

反腐難以成功的兩大制約

自從人類進入文明時代以來，就一直與腐敗作斗爭，一部政治學發展史，就是與腐敗作斗爭的歷史。但是，懲治腐敗的成功模式并不多。新加坡社會學學者張漢音說，直到今天，也只有3種比較成功的反腐敗模式：美國以權力制約權力的模式、新加坡獨立反腐機構模式以及1950年到1966年的人民模式。

為什么反腐如此之難？一方面，腐敗主要是指公共權力的腐敗，而以往的反腐敗主導力量又是公共權力部門，實際上主要是政府自己治理自己的“政治之癌”；另一方面是理論的匱乏，當今指導廉政建設的理論主要是孟德斯鳩的權力制約理論和盧梭的人民主權理論。

治理的目標是善治

20世紀80年代末90年代初，西方出現了一種治理理論（或稱善治理論），治理的最佳狀態就是善治或者良治。治理理論是有關治理公共事務的道理、方法、邏輯、管理規則、治理機制和治理方式的總和，也稱治理與善治理論。

在“治理”概念產生之后的20多年中，治理理論逐漸被發展為一個內涵豐富、適用廣泛的理論，并在許多國家的政治、行政、社會管理改革中得到廣泛的運用，“更少的統治，更多的治理還成為了當前一些國家改革和發展的口號， 而且正在成為指導公共管理實踐的一種新理論和新理念。

“治理”與“統治”從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作，是一個比統治更寬泛的概念。此外，治理還是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的最終目標是實現善治，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系。

腐敗既包括公共部門的腐敗，也包括企業的腐敗和民間機構及公民社會的腐敗，所以，治理腐敗不只是依靠政府，還要依靠企業和非政府組織的力量。如果只依靠政府的力量，廉政建設肯定不會成功，中國封建王朝更替“周期率”和國外反腐敗的經驗教訓充分證明了這一點。

實現善治必須具備一定的條件，也即善治的基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔和公正。構成善治的10條基本要素也就是衡量善治的10條標準。廉潔性是指政府官員、企業和非政府組織人員廉潔守法，不以職位謀私，不以自己的職位尋租。如果政府、企業和非政府組織很腐敗，就談不上實現善治。同時，只有純粹廉潔這個目標，離開了不追求合法性、透明性等其他9個目標，善治目標也不能實現。

廉潔應具備的內外制度體系

在治理和善治理論的基礎上，透明國際于1993～1994年間提出了國家廉政體系理論。治理腐敗，不只是公共部門的責任，還需要私人部門和公民社會的參與。透明國際首任行政總裁杰瑞米·波普詳細闡述了國家廉政體系的概念，并提出了國家廉政體系的理論框架。

西方政治文化認為，公共部門與私人部門、公民社會是平等的，因此，在國家廉政體系理論下，廉政建設的依靠力量——公共部門、私人部門和公民社會是平行的。

國家廉政體系由三部分構成：目標體系、制度體系和價值體系。廉政體系的總目標是實現國家廉潔，具體目標是“生活質量”、“法治”和“可持續發展”。其制度體系包括正式制度體系和非正式制度體系兩個部分。正式制度體系一般由12個制度支柱組成：立法機關、行政機關、司法機關、審計總署、監察特使、監督機關、公務員體系、自由媒體、公民社會、私人部門和國際行動者等，涵蓋了廣義的政府及其之外的力量。

國家廉政體系非制度體系就是它的價值觀體系，包括：廉潔、正直、公正、誠實、守法和節儉等基本價值。

只有當外在制度體系與廉潔這種內在的價值體系相一致時，廉政體系才能很好地發揮作用。如果公眾的廉潔意識很強、社會價值很強，那么他們將支撐起上面的那些12個正式制度“支柱”并給他們以更多的力量。反之，假如公眾對腐敗問題無動于衷，或者社會價值普遍缺乏，那么上面的12個正式制度“支柱”就會失去支持，這也是對制度反腐的一個啟示。（作者為湖南大學廉政研究中心、法學院博士生導師）