準確把握土地儲備與融資的發展態勢 做好新形勢下土地儲備工作

土地儲備制度1896年始于荷蘭，稱為“土地銀行”，后在德國、英國、美國等國家得到推廣。我國土地儲備制度起步較晚，始于20世紀90年代市場經濟發展初期，1996年上海成立了我國第一家土地收購儲備機構——上海土地發展中心。2001年，國務院頒布了《關于加強國有土地資產管理的通知》（國發〔2001〕15號），城市土地儲備制度開始在全國范圍逐步建立，并形成了“統一規劃、統一征收、統一管理、統一開發、統一供應”的土地儲備運行機制。

做好土地儲備工作意義重大

湖南省土地儲備工作始于1998年初，長沙市成立了省內第一家土地儲備機構，經過十幾年的發展，全省共有14個市（州）和97個縣（市）組建了土地儲備機構，落實編制957個，從業人員1109人。據初步統計，目前全省儲備土地總面積24559公頃，以地融資總金額達2035億元。土地儲備為集約節約用地，調控土地市場，推進湖南省“四化兩型”建設發揮了重大作用。

做好土地儲備工作是落實節約資源基本國策的現實需要。目前，湖南省正處于城鎮化和工業化加速發展的重要時期，用地需求呈剛性增長，每年用地計劃缺口均在10萬畝（6500公頃）左右。面臨三個方面的壓力：一是建設用地總規模不得突破161萬公頃。根據新一輪土地利用總體規劃國家確定湖南省至2020年建設用地總規模為161萬公頃，而2011年全省建設用地總規模已經達到154萬公頃，2012年至2020年9年的用地空間只有7萬公頃。2008年以來，湖南省每年建設用地年度增量均在2萬公頃以上，按照這種增長速度，到2020年，湖南省建設用地總規模將達到172萬公頃，用地計劃指標缺口將達到11萬公頃。二是耕地保護的壓力。2012年湖南省各類建設占用耕地7773公頃，雖然連續13年實現了占補平衡，但可供開發的耕地后備資源日益減少，開發成本不斷提高，耕地占補平衡和高標準農田建設任務完成難度加大。特別是耕地開墾和林地保護的沖突較大，湖南省森林覆蓋率高達57%，不是林地就是耕地，湖南省至少有一半的地方已經不能在本地區實現占補平衡。三是十二五期間湖南省單位GDP建設用地消耗率要下降31%。2010年湖南省單位GDP建設用地規模為1800畝/億元，2015年末單位GDP建設用地規模需控制在1250畝/億元。要實現上述目標，解決這些問題，緩解用地壓力，必須靠節約集約用地，通過土地儲備嚴格控制土地供應總量，調整土地供應的結構、時序來緩解湖南省用地供需矛盾緊張的局面。通過土地儲備，對長期閑置、利用率低、配置不合理的城市存量土地進行開發利用，增加城市建設用地的有效供給，可有效緩解城市建設對城市郊區農用地的需求，嚴格控制城市用地外延擴張的趨勢，減少城市建設用地浪費現象。

做好土地儲備工作是調控土地市場的重大舉措。我國土地有償使用制度改革從20世紀90年代初開始，經歷了三個階段。第一個階段是變“三無”為“三有”。第二個階段是引入競爭機制，推行經營性用地和工業用地招拍掛出讓?，F在回過頭來看，這兩個階段的改革任務已基本完成。當前土地使用制度改革已進入第三階段，面臨著如何深化改革的問題。在出讓的范圍上要進一步擴大有償使用范圍，對國家機關辦公、基礎設施以及各類公共社會事業用地要逐步實行有償使用；在出讓的方式上要進一步加大招拍掛供地比例，實現土地價值最大化；三是出讓條件上，要由“生地出讓”、“毛地出讓”轉向“熟地出讓”、“凈地出讓”。 2009-2011年，全省農轉征土地總面積78395公頃，三年累計儲備土地21306公頃，占同期農轉征土地總面積的27.18%；全省供應土地總面積58874公頃，其中供應儲備土地12971公頃，占全省同期供應土地總面積的22.03%；全省出讓土地總價款1550億元，其中儲備土地出讓總價款872.04億元，占全省同期土地出讓收入的56.23%。開展土地儲備工作， 將“生地”變“熟地”、“閑地”變“寶地”，根據土地市場狀況，以供定需，適時投放。通過控制土地供應節奏可以保持城市地價的平穩，防止地價的暴漲暴跌，提高政府調控土地市場的能力，促進房地產市場和城市社會經濟的平穩發展。另一方面，政府通過土地儲備壟斷土地供應權后，既可按照城市規劃組織舊城改造，使各項規劃指標得到落實，也可有計劃地儲備一部分新征建設用地，為有關建設項目的迅速落地做好前期準備工作。

做好土地儲備工作是加快我省城鎮化建設的重要手段。十二五期間是湖南省加快城鎮化建設的重要時期。加快城鎮化建設，需解決兩個關鍵問題：一是土地，二是資金。2012年湖南省城鎮化率為46.5%，較五年前提高了6.05個百分點。按照湖南省推進新型城鎮化實施綱要的要求，從2012年開始湖南省城鎮化率以每年1.6%以上的速度增加，今年確定的目標是1.7%。照此推算，每年至少有超過100萬以上的農村人口要轉為城市居民。根據建設部門測算，每增加一個城市人口，需要8-10萬元市政基礎設施投資，則每年至少需要1000億元的建設資金。而湖南省基本上屬于“吃飯財政”，城市的基礎設施建設資金主要是靠土地出讓收入和儲備土地融資。土地不僅是一種重要的自然資源，更是重要資產和資本，通過土地儲備使土地資源變成資產，再通過融資實現土地的資本化。做好土地儲備工作，壟斷城市土地的“統一收購權”和“統一批發權”，不僅可以確保土地供應的合法性，減少違法用地、多頭批地、越權批地等現象的發生，還可以通過對土地進行前期開發后做到“凈地”供應，實現土地增值，為加快城市基礎設施建設提供充足的資金保障。

準確把握湖南省土地儲備與融資的發展態勢

通過十多年的探索和努力，湖南省土地儲備工作在創新機制、完善制度、調控土地市場、服務社會經濟發展等方面取得了顯著成效。2009-2012年全省儲備土地總面積24559公頃，以地融資總額2035億元。據初步統計分析，儲備土地融資大致可以分為三種類型：國土部門儲備機構的儲備土地融資、政府其他融資平臺以地融資和以土地置換方式實施的BT項目。其中，土地儲備機構融資金額為319億元，占全省土地融資金額的14.88%，融資土地面積4671公頃，占全省融資土地總面積的19.02%；政府各類融資平臺以地融資金額1716億元，占全省土地融資金額的80.21%，融資土地面積19888公頃，占全省融資土地總面積的80.98%；以土地置換方式實施的BT項目共66個計劃投資總額105億元，占全省土地融資總額4.91%。從地域分布上看，長株潭地區融資規模最大，長沙、株洲、湘潭三市為1106億元，占全省的51.66%；其次為湘南國家級承接產業轉移示范區，衡陽、郴州、永州、婁底四市為368億元，占全省的17.22%；最小的是大湘西武陵山國家扶貧攻堅示范區，邵陽、懷化、張家界、湘西四市州為230億元，占全省的10.76%。從平均融資額度來看，全省為55萬元/畝；其中最高的是長沙市，平均融資額度107萬元/畝；其次是婁底市，平均融資額度68萬元/畝；最低的是湘西州，僅為13萬元/畝。

在看到成效的同時，我們更要看到在宏觀經濟增速趨緩、房價調控力度不減、地方政府債務趨高的背景下，土地儲備工作存在的問題、面臨的困難和壓力。

一是多頭儲備現象嚴重。土地儲備在法律法規上的概念是一個政府行為，但是湖南省除少數地方按規定由土地儲備機構統一集中行使土地儲備職能外，大部分地區土地儲備職能被肢解分割，一些不具備土地儲備職能的城建投公司、各類開發園區、重點工程項目指揮部等各類融資平臺均不同程度地履行著土地儲備職能，多頭儲備現象嚴重。例如：湖南省某地級市本級由其他融資平臺儲備開發土地9.95萬畝，某地級市本級由其他7個融資平臺儲備開發土地5392畝，某地級市本級由其他37個儲備主體儲備土地8610畝。多頭儲備雖然也有其產生的原因、存在的土壤和現實意義，但從長遠、全局來看，對維護集中統一的國土資源管理體制和管理秩序是不相適應的。

二是盲目儲備，缺乏計劃管理。土地儲備不是多多益善，而是要與當地的經濟社會發展規模和土地市場狀況相適應。現在很多地方的土地儲備都比較盲目，缺乏中長期規劃。部、省土地儲備管理辦法都明確要求土地儲備工作實行計劃管控，要編制年度土地儲備計劃，詳細安排年度儲備土地的規模、開發、利用、融資、供應等事宜。但湖南省大部分市縣并沒有重視這項工作，僅有個別市縣編制了土地儲備十年規劃，計劃管理成了“紙上談兵”。

三是土地儲備工作機制不順暢。目前湖南省土地儲備工作發展極不平衡，部分地區儲備機構職責職能不清，從業人員政策水平、業務能力、綜合素質不高，有的名不符實，有的名存實亡，極大地制約了土地儲備工作的開展。土地儲備工作還涉及國土、發改、規劃、住建、財政、金融等多個部門，但目前沒有形成運轉順暢的部門協作溝通機制。行政審批手續繁雜、辦事效率低下，延長了土地儲備時間，進而加大了土地儲備的運行成本，影響了土地儲備工作的正常開展。

四是儲備土地融資規模過大。近年來，湖南省GDP增長依然依靠地方政府投資拉動，政府投資的主要來源是以地融資，同時承擔高額的利息。一方面是地方政府支出日益劇增；另一方面是地方財政收入增速減緩趨勢明顯，如此大的儲備土地融資規模，使得土地融資風險呈現出高位運行態勢，地方政府債務危機爆發風險日益加大。

五是儲備土地融資行為較亂。關鍵是融資平臺過多，導致融資行為較亂。一類是土地權屬不清，尚未完成征地拆遷的土地直接參與融資。按照國家政策規定，融資土地必須是權屬合法、界址清楚、面積準確的國有建設用地，但有些地方忽視國家政策規定。另一類就是以虛假出讓、虛開票據、空轉資金、違規劃撥、提前發證等違法違規手段，幫助融資平臺獲取土地，進行抵押貸款。

六是儲備融資土地長期閑置，資金循環差。2008年至今全省共審批新增建設用地117726公頃，實際供應84010公頃，尚有33716公頃審批的新增建設用地未供應，其中大部分是儲備融資土地。2010-2011年全省征地拆遷補償支出、土地開發支出和土地出讓業務費等其他支出占財政總支出的69.23%。一方面儲備土地由于抵押融資，無法進入土地市場交易，造成事實上的土地閑置，且短期內無法解決；另一方面，由于拆遷任務重、矛盾多、阻力大，盡管投入了大量精力，花費了大量的資金，但征拆速度仍然達不到預期的目標，儲備土地融資資金大量滯留。面對巨大的資金壓力，地方政府往往選擇“毛地”、“生地”違規出讓又導致土地價值無法最優實現，繼而影響土地融資還款進度，無法形成快速、良性的土地融資資金循環。

切實做好新形勢下土地儲備工作

土地儲備工作涉及“批”、“供”兩個環節。儲備新增建設用地的審批權限在省廳，儲備存量建設用地及儲備土地的供應權在市縣。因此，做好土地儲備工作關鍵在市縣。如何建立起“總量恰當、投放有序、融資適度”的土地儲備工作機制，須做好以下幾方面的工作：

一是實行機構名錄準入退出管理制度。從2013年開始，國土資源部對土地儲備機構實行名錄審批管理。納入名錄的土地儲備機構才可以行使土地儲備職能，并以儲備土地抵押融資。這次部公布的第一批機構名單中湖南有61家，沒有進入名單的要弄清在哪個環節出了問題，及時完善資料，爭取進入第二批名單。省廳將定期對機構進行抽查，對工作開展不好、名不符實的，要督促整改，整改不到位的要剔除出名錄。今后各級國土部門不得為名錄外機構辦理儲備土地登記、核發土地使用證。大家回去后，要主動和政府主管領導銜接，做好匯報工作，引起重視，加強人員和資金配備。

二是要做好年度土地儲備計劃編制及實施工作。計劃還是要編，怎么編，編到什么程度，各地根據經濟社會發展水平、土地市場情況、發展目標定位等確定。年度土地儲備計劃編制和年度土地供應計劃編制同步開展。土地儲備計劃作為編制土地收支預算和土地融資規模的依據，應包括土地儲備規模、土地開發計劃、土地臨時利用計劃、儲備土地供應計劃等內容。省廳今年將出臺土地儲備計劃編制的技術規范，指導這項工作。儲備計劃實行剛性管理，一經備案后不得擅自突破、不得擅自調整。確需調整的，須經同級人民政府批準后，報原備案機關重新備案。新增建設用地需納入土地儲備的，必須符合年度土地儲備計劃，不符合或超過年度土地儲備計劃的，不予辦理轉用征收手續。新征土地儲備期限一般不得超過2年，超過2年未供應的，相應扣減下一年度農用地轉用計劃指標；確實需要延期的，經本級人民政府同意后，報省人民政府批準。

三是規范土地儲備工作機制和程序。嚴格依法按計劃開展土地收儲工作，對取得方式不合規、補償不到位、權屬不清晰、登記手續未辦理、他項權利未解除的土地不得納入儲備。理順土地儲備機構和城建投等融資平臺的關系，城建投等單位用于融資的國有土地使用權必須從土地市場上公開依法依規取得。土地儲備機構根據土地市場狀況按計劃將儲備土地推入市場，獲取土地出讓價款并全部上交財政，財政按比例計提土地出讓收益基金并按預算將土地出讓價款用于城市基礎設施建設。

四是加強儲備土地融資管理。只有列入名錄的土地儲備機構才能開展儲備土地融資活動，并納入地方政府性債務統一管理。實行融資規模卡控制制度，由省財政廳按照地方政府性債務管理的法規政策，依據土地儲備計劃，結合土地儲備機構的運營情況，對地方政府申報的融資額度進行審核并下發融資規模控制卡。土地儲備機構融資的額度不能超過融資規?？ㄏ薅ǖ念~度。

五是加強土地儲備資金管理。年初要嚴格依據土地儲備計劃編制土地儲備資金預算，年終要進行土地儲備資金決算，掌握收入開支情況，要細化到宗地。土地儲備融資資金要專款專用、封閉管理，嚴控資金流向，禁止挪用土地儲備融資資金。儲備機構的辦公經費等日常開支必須按預算執行，由儲備機構提出用款申請，經國土部門審核后報同級財政部門審批，不得占用土地儲備融資資金。

六是做好土地儲備工作的監測監管工作。依托土地市場動態監測與監管系統對土地儲備工作進行實時監測與監管。儲備計劃備案后要及時錄入系統，向社會公開。儲備機構要將納入儲備庫的儲備土地、已供應土地、資金收支、融資等相關信息及時上傳系統，國土局要負責審核。上報信息的及時性、真實性、全面性要納入各級國土部門的年終績效考核范疇。省廳將加強和財政廳、人民銀行、銀監局等部門的溝通力度，建立定期聯席會議制度。省廳將會同財政、審計、紀檢監察等部門不定期對各地工作進行監督檢查，認真受理涉及土地儲備方面的信訪舉報和投訴，深入分析案件線索，嚴肅查處違紀違法案件。各地要相應開展溝通監督工作，并注意加大對土地儲備有關制度、政策、程序的宣傳工作力度，使社會公眾了解土地儲備、支持土地儲備工作。

七是認真貫徹落實四部委文件。一要盡快出臺湖南省加強土地儲備和融資管理的文件。根據此次會議討論的情況，省廳將充分聽取各地的意見、建議，與財政、人民銀行、銀監等部門進行協商溝通，對征求意見稿做進一步的修改完善。在3月底前必須出臺湖南省的貫徹意見。二要就土地儲備工作進行專題研究。各市州參會的同志回去后要向局主要領導做好匯報，市局黨組要召集所屬市縣就土地儲備工作進行專題研究，明確土地儲備目標任務、土地儲備主體及土地儲備中心職能職責，抓緊草擬本地的貫徹實施細則，并做好與當地政府各融資平臺的溝通協調工作。各市州縣國土資源部門要就土地儲備及土地融資工作向政府作一次專題匯報，爭取重視和支持，理順土地儲備機構和各融資平臺的關系。三要切實加強制度建設。省廳相關處室要根據四部委文件精神進一步建立健全湖南省土地儲備制度，加強內部管理、數據統計、財務監督、登記發證、風險防控等方面制度建設。各市縣要按照省廳要求，切實規范儲備土地取得、融資、開發、整理、供應流程，建立議事規則、決策程序、人員管理、崗位學習等健全的內部監督制度，認真落實好國有土地收益基金管理、閑置土地收回、優先收購、土地出讓預結算、凈地供應等各項制度。

（作者系湖南省國土資源廳黨組副書記、副廳長。本文根據作者在2013年2月27日湖南省土地儲備工作座談會的講話錄音整理，標題為編者所加，有刪減）