農村村民自治中政治掮客的出現及其影響

【摘要】政治掮客是指以介紹政治權力的出租出售為手段而獲取中間利益的人。在當前體制下，政治掮客的存在對農村村民自治的建立、村民自治所需資源的獲取具有一定的促進作用，但同時也破壞了自治四原則，制造了新的社會不公與鄉村政治腐敗。

【關鍵詞】選票型政治掮客 項目型政治掮客 民生型政治掮客 村民自治

掮客與政治掮客

所謂掮客，原指在那些交通不便或者多山區幫人扛東西而賺取辛苦費的體力勞動者，后引申為撮合生意人成交生意而獲取中間介紹費的投機者，亦即中間人、經紀人、跑合等。掮客之名稱本屬中性之詞，但如今人們廣泛將其擴展于幾乎所有領域，且帶有貶義的色彩，如訴訟掮客、學術掮客、文化掮客、政治掮客、配額掮客、招生掮客、引資掮客、審批掮客、職業掮客等。

其中政治掮客最引人關注，政治掮客又稱為權力掮客，是以介紹政治權力的出租出售為手段而獲取中間利益的人，民間有人稱之為“提籃人”。他們是政治腐敗的潤滑劑，所以又有“腐敗掮客”的別稱。這些政治掮客，既有個體，也有群體；既有黨政機關工作人員，也有社會上“有能耐”的人員；既有部門或小團體利益代表，也有特殊人群和某些個人私利的代言人①。他們的共同特點是：一是神通廣大，有著極其廣泛穩定的人際關系網絡，左右逢源，善于應酬；二是受到行賄、受賄雙方的信任；三是成功降低了行賄受賄的風險成本，為行賄受賄開辟了一條相對封閉、可靠的途徑；四是一旦事發，受賄者緘口不說，就容易斷了下線，減輕罪責，逃脫制裁，就會造成巨額財產來歷不明②。

中國政治掮客滋生的社會背景是復雜的：其一表現在權力擁有者具有的龐大的“權力供給市場”，其二表現在社會服務體制不規范背后龐大的弱勢群體的“權力需求市場”，其三表現在權力供給市場與權力需求市場之間的“信息不對稱”而催生出“權力掮客市場”③。同樣是在政府與公民之間，西方民主國家也存在類似的政治掮客，只不過他們形成了規范透明的制度，即所謂的“說客制度”，或者叫“掮客制度”④，從而使得政治掮客及其活動受到制度的規范與約束。西方政治掮客具有與中國迥然不同的特點：一是身份的合法性，二是活動的合法性，三是收入的合法性。特別值得一提的是他們都是國家三大權力部門以外的個人或者群體而非政治權力的實際擁有者，他們游說的對象主要是國會議員，游說的環節是在法律、政策制定而非執行過程中。可見，西方民主國家的政治掮客實際上成了聯結政府與民眾、表達民眾意愿的正常紐帶、中間地帶與信息通道，其掮客制度成了民主制度的重要補充。在中國特殊的環境條件下，全民（包括廣義上的政府官員）皆可成政治掮客、政治掮客皆違法的現象似乎再正常不過。

農村村民自治中政治掮客的類型與特點

人們總是容易關注大腐敗案件背后那些能左右逢源、呼風喚雨的超人般的政治掮客，卻往往忽視鄉村僻野中生活在黨紀國法、鄉規民約下盤算一己之利的隱晦掮客們。這些政治掮客并不局限于鄉村內部，還有來自于與鄉村有千絲萬縷聯系的城鎮。村民自治法律在某種程度上使基層政府與下轄村的權力關系不再那么直接，但由于上級政府掌握了豐富的資源和各種事務的決斷權，貧乏村莊的自治沖動拗不過對政府資源的渴求與政府權力的強制，因而政府在事實上依然直接控制了村民自治的整個過程，圍繞權力出租出售的政治掮客也就得以繼續存在。根據交易的內容，在農村村民自治過程中出現的政治掮客有如下三種類型：

選票型政治掮客。所謂的選票類政治掮客，是指在選舉村委會成員、黨支部書記以及鄉鎮與縣人大代表的過程中游走于候選人與村民之間的中介人。這類政治掮客的利益在于：一方面，通過積極說服村民將選票投給某位候選人而獲得該候選人的情感認同和某種政治、經濟上的許諾；另一方面，極力引導選民尤其是那些處于中間游離地帶或者被邊緣化的少數選民群體將選票投向某位候選人，使選民與該候選人因選票而建立起某種微妙聯系從而獲得一種意義感與價值感，政治掮客因此又獲得了來自選民的信任與親切感。在村民看來，選誰當村干部都差不多，因為他們都將無所作為且總是自私自利。既然如此，將選票投給打過招呼的候選人，至少在情感上得到了某種尊重與滿足。因此，游走在選民與候選人之間的政治掮客事實上獲得了兩方的情感、信任甚至現實與未來的利益。無論選舉勝敗如何，至少在人情關系上賺得滿缽金銀。那么，選票類政治掮客是些什么人呢？

經驗表明，夫妻、父子、兄弟、姐妹是最可靠的政治盟友，也最有動力去扮演選票類政治掮客的角色。其次是其他親戚朋友。這類人來自村內外，他們通過自己的關系渠道在選舉前打招呼、拉選票，盡力在情面上給予某位候選人以支持。再次，來自鄉鎮政府的駐村干部也可能成為某位候選人強有力的政治支持者。他們憑借公務員的特殊身份，利用駐扎在本村、熟悉本村的優勢，或公開或隱蔽地為某位候選人拉票。之所以這么做，其原因要么是與該候選人（尤其是在任村干部）有某種政治或經濟利益上的關聯：一旦該候選人敗選，其自身利益可能受到威脅；要么是出于純粹的親戚朋友的幫忙，因而罔顧自治法的有關規定而肆意干預村民選舉活動。

項目型政治掮客。所謂項目型政治掮客，又可稱為審批型政治掮客，是指為了某村經濟發展或公共基礎設施與公共服務建設，通過正規或非正規程序而獲得來自政府或其他國有部門的某些較大資金建設項目的中間游說者。這類掮客，是中共十七大以來中央政府為解決三農問題而反復強調的“工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活”政策催生下的產物。2008年以來，中央與地方政府在農村建設上的財政預算成千上萬億，設立的項目數十種，如重大水利基礎設施建設項目、國家新增千億斤糧食及田間服務體系建設、水毀修復工程、農村飲水安全、農技推廣服務體系建設、保護性耕作、防護林工程、農村社會事業、農村電網改造升級工程、以工代賑等等。盡管如此，在中國農村，需要項目與資金太多，局面依然是僧多粥少，誰能得到，不是均等概率。在權力集中、層層審批的體制下，項目與資金的分配取決于“跑部錢進”的能力。誰擁有這樣的能力呢？普通村民自然沒有，就是一般的村干部，如果沒有親朋好友在政府部門任關鍵職務，也很難問鼎項目與資金。這就給那些“能人”掮客們提供了牽線搭橋、從中漁利的機會。一般來說，項目型政治掮客有三種：一是有特殊社會關系的村民與村干部，他們可能因為“上面有人”而顯得很有能耐；二是該村所屬的鄉鎮政府干部，他們常宣稱為了本鄉鎮整體利益或某村緊迫的利益而積極活動；三是縣級以上政府官員或者軍隊高級干部，他們的權力小則通達本縣境內，大則至市、省甚至中央。后二者并不一定是直接的上下級關系，但有可能都與該村有千絲萬縷的聯系：或者出生于該村，或者有親戚朋友在該村。調查表明，上述三種掮客之所以努力為某村爭取項目，其目的常常是：第三種人為名，因為遠離本村，與本村并無經濟上的直接聯系，維護一直頗高的聲望最為重要；第一、二種人為利，因處權力金字塔底層，收入頗少，晉升無望，謀取錢財最為現實。

盡管利益各個不同，但他們在事實上已構成了一個利益集團：最上面者利用自己在權力體系中的特殊地位爭得國家項目資金，可能起初一心只為村做點“功德”，不求回報。但是因為他的貢獻最大，也就少不了直接或者間接（比如通過他的親屬）得到來自第一、二種掮客們的金錢與禮物“孝敬”，這又使之成為名副其實的高端政治掮客。最下面者絞盡腦汁、千方百計將此項目款最大程度的化為己有，甚至常常將最上者拖下水共同分贓，已求得社會關系的長期維持與保護傘下的身心安全。據筆者在湖南X縣S村的調查發現，該村自2011年以來，通過村內外一串政治掮客跑動關系，先后收到移民款、石漠化工程款、水利工程款、農田改造款、機耕道建設款等款項616500元，但真正用于農村建設的款項不到總數的三分之一，其余款項皆被自上而下的三路掮客瓜分。這種情況在該縣農村比比皆是，上訪告狀聲此起彼伏，甚至有村村聯合上訪告狀的趨勢。

民生型政治掮客。如果說選票類、項目類政治掮客關注公共利益（盡管受到掮客私欲的嚴重蠶食，畢竟也為村莊集體建設帶來一些生機），那么民生類政治掮客則關心普通村民的生計，比如為要建新房的村民到國土部門申請批地（很多情況下是耕地），為違反計劃生育的村民說情減少罰款甚至不罰款，為惹上人身財產糾紛或官司的村民找關系協調擺平（不管該村民是否守法守德），為想得到救濟、補貼、低保或其他好處的村民去爭取指標（不管這些村民是否符合條件），為考不上高中或者大學或者公務員的村民托關系、批條子等等。諸如此類的作為為掮客們在村內外贏得了“肯幫忙”的名聲。他們并不是與前兩類政治掮客完全不同的另類人，卻恰恰是同一個人或同一群人，即上述項目型政治掮客所指出的三種人。也只有他們，才有這些能耐，為村民做些村民本人無法做到的事情。之所以轉身做了民生型政治掮客，其實是非常容易理解的：一方面與普通村民同處一村，多少有些交情，舉手之勞不足費神；另一方面，幫助村民辦些“好事”，既可以獲得人心與美名，還可以在今后的選舉中得到選票支持，甚至可以消解來自村民們對其貪污公款、違法違紀行為的強烈敵意。當然，民生類政治掮客并不“普度眾生”，不是任何村民都可以找他們幫忙辦事的。總之，這類掮客不過是前兩類政治掮客多個面相中的一面而已。

綜合以上分析，農村村民自治中的政治掮客具有與城市政治掮客迥然不同的特點，即小人物、小事件、小影響。這些特點在總體上決定了農村政治掮客們相對于城市同類掮客更為安全。也正是這些“小人物”們的逐利活動悄悄地改變著中國農村經濟、政治、文化、社會甚至自然環境的生態，其影響至微而深遠。

政治掮客對農村村民自治的影響

首先，政治掮客對農村村民自治的成長起著緩沖而關鍵的影響。由于種種原因，中國農村村民的政治參與熱情一直較低，《中華人民共和國村民委員會組織法》的推行也沒能有效地改變這種局面。同時，改革開放以來，隨著有文化、有能力、有膽識的村民帶著夢想離開農村、涌入城市，留守下來的基本上是些老弱病殘、難以融入城市生活的人。這些人文化程度低、視野狹窄、不善表達，在他們中展開現代意義上的政治“游戲”，難免會遇到漠視游戲規則、理解不到位、執行打折扣的困難。因此，稍有些政治頭腦的政治掮客們在村民自治中扮演起重要的角色：一方面，他們提醒和督促那些看起來有些勝算的未來村干部候選人去積極參與政治競爭，這樣便使村民自治不會因為缺少政治競爭者而冷場、流產；另一方面，政治掮客們通過宣傳、說服與教育，使村民更多地被動了解選舉規則與候選人信息，不自覺地參與了政治活動。這樣，有候選人與選舉人的村民自治至少在形式上得以成立，盡管候選人在整個選舉過程中，可能從未對村民發表過公開演講與作出任何承諾。一群沉默的、缺乏強烈集體責任感的候選人與一群漫不經心甚至毫不關心公共事務的村民，如果沒有政治掮客在其中奔走與撮合，村民自治的制度構想可能從一開始就無法付諸實踐，更無從談起真正的村民自治。由此可見，政治掮客對村民自治的發生發展至少在客觀上起著保姆式的過渡作用，盡管他們在主觀上打著個人的而非集體的利益算盤。

其次，政治掮客為村民自治爭取到了一定的項目資金，在某種程度上解決了村民自治面臨的村財政困窘問題。如前所述，國家投入農村的項目與資金雖然眾多，但并非村村可得，這取決于各村的跑動能力，政治掮客無疑在此發揮了普通村民無可替代的作用。項目資金的使用如修路修水利等，無論工程質量如何與其中是否存在貪腐行為，在不用村民自掏腰包的前提下，村民將認為有資金總比沒資金好，有建設總比沒建設強，總體上有利于村的公共建設與村民福利。從大的方面講，這也在一定程度上緩和了官民矛盾，為黨與政府贏得民心和農村社會的穩定作出了貢獻。

最后，必須看到，政治掮客的存在對村民自治造成了嚴重的負面影響。

第一，對“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的自治原則在事實上起著破壞與阻礙作用。盡管政治掮客在農村自治形式上的實現有一定貢獻，但他們從一開始就破壞了自治原則，讓自治流于形式而無實質內容：在民主選舉上，他們左右了選票，甚至以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造、虛報等不正當手段非法獲取選票，攥改選舉程序，使選舉失去公開公平公正的價值，其產生的村民委員會常常差強人意；在民主決策上，他們既受制于自身較低的能力素質與道德素質，又受制于村內外尤其是鄉（鎮）、縣兩級政府官員的權力與利益的羈絆，在公共資源與公共事務的分配與決策上，要么失之于科學，要么失之于民主，其中對個人私利的過分考量是為主因；在民主管理上，他們不善管理，疏于管理甚至不管理，更不用說去發動村民自我管理，從而使村莊處于原子式的一盤散沙狀態，再組織化的任務迫切而艱難⑤；在民主監督上，政治掮客們由村內至村外，自上而下，基于對政治權力與公共資源的或公開或秘密的分配而形成了利益鏈，在村民政治參與意識低下的當前形勢下，他們輕易地控制了幾乎所有的信息通道，悄悄地剝奪了村民的知情權、參與權、表達權，當然也就取消了其監督權。這樣的自治，空有自治的形式而難有自治的實質，其根源還要追溯至村內外權力的來源、結構以及相關制度與機構的約束。

第二，政治掮客們以新農村建設之名爭取到的項目資金，并非完全用于村公共建設，而是將之盡可能地秘密瓜分，且沒有實質性的財務公開與村務公開配套進行，其不法勾當制造了新的社會不公，滋養了鄉村政治腐敗，給黨與政府抹上污名，給國家造成嚴重的經濟損失，也使村委會失去公信力、凝聚力與戰斗力。

第三，政治掮客們根據親疏，利用特殊社會關系幫助一些村民辦理國家法律與政策禁止之事，表面上是解決了民生問題，而實際上僅僅滿足了村民、政治掮客和權力擁有者的個人私利，損害了國家利益與法律政策的尊嚴，傷害了社會公平公正原則，踐踏了村民自治的法律基礎。如此榜樣作用，難以提升農村社會的道德水平，難以培育村民的公民品質，也就難以形成現代政治意義上的真正自治。

（作者為韓山師范學院講師，四川大學博士研究生）

【注釋】

①②丁煌，蘇北：“權力掮客 編織社會腐敗網”，《先鋒隊》（下半月），2009年第6期，第30～33頁。

③劉莊：“論腐敗鏈條的隱秘環節：權力捐客”，《中共銀川市委黨校學報》，2007第9期，第24～25頁。

④劉占勛：“說客還是掮客—淺談Lobbyist一詞的翻譯”，《山東文學》（下半月），2009年第7期，第81頁。

⑤曹海林：“鄉村權力結構的演變與新農村建設的再組織化”，《社會科學》，2008年第3期，第77～84頁。

責編/王坤娜