日美韓海洋執法管理模式對我國的啟示

【摘要】根據十八大的會議精神以及新一輪“大部制改革”方案，我國今年組建了中國海洋局，要改變海洋管理分散執法的現狀。日本的分散型執法、美國的半集中型執法、韓國的集中型執法是世界比較有代表性的海洋執法模式，在明確執法主體、統一海洋執法權、配備精良執法裝備、加強與海軍的聯系等方面對我國海洋執法管理都有啟示。

【關鍵詞】海洋執法 分散型 半集中型 集中型

我國海洋執法管理的發展歷程

新中國成立以來，我國的海洋事業進入全面發展階段，國家對海洋的管理工作也十分重視，根據實際國情，逐步建立并完善了相關的管理機制，其中最主要的是海洋執法管理體制。縱觀我國海洋管理體制的發展歷程，大體可分為四個階段：

分散管理階段（1949年至1964年）。從新中國成立到20世紀60年代中期，我國實行的為分散式海洋管理方式。這與我國長期以來形成的海洋國土意識有很大的關系，海洋國土意識的薄弱導致我國對海洋執法體制建設的不重視，造成海洋執法力量建設薄弱的局面，致使我國依法享有主權的海域面臨被分割的危機。

隨著我國海洋管理工作的開展，各部門、地區之間不斷加大海洋管理工作的投入，但隨之而來的便是海洋管理工作的重復建設，海洋執法力量分散導致執法效率較低等問題出現，我國的海洋權益也很難得到保護。對外方面，由于我國海洋開發、管理和保護能力薄弱，給了周邊國家掠奪我國海洋資源的可乘之機，嚴重損害了我國的海洋權益，使我國海洋主權受到侵犯。

海軍統管階段（1964年至1978年）。從1964年到1978年，我國的海洋管理工作主要是由我國海軍統一管理，其間還經歷了中央軍委代管和海軍統管等階段，另外還成立了國務院直屬的國家海洋局，對整個海洋事業進行管理。這一階段，對全國的海洋管理力量進行統一以管理全國的海洋工作，對我國海洋事業的發展做出了重大的貢獻。此時的海洋管理體制為以局部統一管理為基礎分散管理體制，然而此階段，我國處于文化大革命時期，而且海軍統管的軍事色彩較濃，因此造成我國當時的海洋管理與國際發展的趨勢向違背，既不利于海洋管理的常態化，難以實現維權的全天候，也容易造成外交工作的被動局面，引起外交糾紛。

分散性行業管理階段（1978年至2013年）。從1978年到2013年3月，我國實行海洋管理體制為分散的行業管理體制階段，即專門的海洋機關統一管理和其他部門相分工協調的管理模式。我國的海洋管理部門分屬于不同部委的多個機構中，包括海監，海事，海關，緝私和漁政等部門，他們分別隸屬于國土資源部，交通運輸部，海關總署，公安部和農業部，分別或共同對國家主權和海洋權益維護、海洋環境保護、海上交通安全、海洋漁業生產，依法實施監督監視管理。然而改革開放過程中，各涉海行業部門和產業部門在發展各自行政事務權力之外還拓展和實施了部分海洋公共權力，如此便形成了國家海洋局綜合管理和其他行業部門分散管理并存的管理現狀，但是并沒有形成統一協調的機制和機構，因此造成了眾多的弊端：一方面，由于海洋事務的多頭管理，造成管理上的混亂，另一方面，多頭執法，力量相對分散，造成執法資源的浪費和執法效率的低下，另外，各部門重復建設，造成資源的利用效率較低。同時，在對外方面，由于分散執法造成難以形成統一的執法力量代表我國進行國際合作，在面對國際海洋爭端之時也很難強有力地回應和維護我國的海洋權益。

確定實施綜合執法管理（2013年3月至今）。中國共產黨十八大報告指出，“要維護海洋權益，建設海洋強國”，前國家總理溫家寶也在政府報告中指出，“要維護海洋權益”，因此，根據黨的十八大會議精神要求，按照新一輪“大部制”改革方案及《國務院機構改革和職能轉變方案（草案）》，我國2013年上半年將分散在海監、漁政、海關、海事、公安邊防等多個部門海洋執法權進行整合而重新組建中國海洋局，隸屬于國土資源部，主要職責是，擬定海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。另外還設立高層次的議事協調機構國家海洋委員會，負責研究制定國家海洋發展戰略，統籌協調海洋重大事項。國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。新海洋局的組建將我國的海上執法力量重新整合，有利于統籌配置和運用行政資源，提高執法效能和服務水平，也有利于切實維護我國的海洋權益，向海洋強國邁進。

縱觀新中國成立60多年以來的發展歷程，我國的海洋管理體制經歷了從行業管理到行政管理再到海洋綜合管理的不同階段，也基本形成了一整套統一管理和分部門、分級管理相結合的海洋管理體制，但是由于國際海洋事業發展和保護國家海洋權益的切實需要，建立和完善綜合的執法管理體制是必不可少的，因此我國提出并實施了組建海洋局的行動，意在切實相應國家海洋管理的發展趨勢，這也是發展海洋強國所必需的。

日美韓海洋執法管理模式

日本：分散型執法管理模式。起初，日本沒有統一的海洋管理機構，屬于分散型的海洋管理體制。2001年日本的涉海部門重新改組，有原來的8個減少為6個，其主要的海洋執法力量是日本海上保安廳，主要職責是：負責全國海洋國土開發的管理工作以及海上執法任務的執行。因此日本的海上執法體制經歷了從不完善到逐漸完善的過程。除此之外，日本另外的五個執法部門分別是：通商產業廳、農林水產廳、環境省，文部科技省和防衛廳，另外還設立決策咨詢和協調機構來彌補海洋事務分散所帶來的弊端。由此可知，日本中央政府沒有專門負責海洋事務的職能部門，其海洋管理工作主要分散到政府的各個部門，當遇到緊急突發事件時，會由共同的上級部門協調成立臨時組織進行綜合執法。

海上保安廳（簡稱JCG）隸屬于日本國土基礎設施交通省。其主要工作職能包括：維護海上治安，確保海洋交通安全，防治海洋危險，遏制海難事故等。海上保安廳成立于1948年5月1日，成立的初衷在于維護本國海上安全以及排除二戰時期布置在日本附近海域的魚雷，但發展至今，經過60多年的發展，海上保安廳已經發展為5個職能部門，11個管轄區，轄區內又分為多個保安部，以及多名執法人員組成。①日本海上保安廳主要由本廳、地方管區海上保安本部、地方海上保安部、海上保安署四級機構組成，實行最高長官負責制，并建立海洋情報信息綜合處理系統，在組織內部以及各涉海部門之間實現信息的高度共享，切實提高海洋執法的效率。

美國：半集中型執法管理模式。美國海洋執法管理的主要特點包括兩方面：其一，采取中央和地方分權，即國家通過法律形式確定各州對其陸地領域延伸水域及水域中的自然資源擁有管理，支配，開發和租賃的權利，但聯邦也享有對國內所有水體及底土的各項權利，包括航行權，控制權，貿易權等；其二，設有半綜合性的海洋行政管理機關，即國家海洋與大氣局，隸屬于商務部，主要負責海洋管理和資源環境的開發和保護工作，顯然并沒有包含所有的海洋管理的職能，余下的管理職能則分布在：交通運輸部、海軍、海事管理局、內政部的土地管理局和地質調査局、國務院、國防部的陸軍工程兵等。除此之外，能源部、國家科學基金會、環境保護局、國家航天局等機關都有不同的海洋管理職能。②由此可見，美國的海洋管理體制是綜合和分散的結合。

進入21世紀以來，美國在海洋集中管理方向的發展步伐明顯加快，并將其定義為海洋世紀，美國的海洋執法工作主要是有國家安全部下設的海岸警備隊承擔，同時國家海洋與大氣局還承擔了海洋保護區法，漁業法和海洋哺乳動物保護法等法律法規賦予的執法工作。2009年9月，美國在《美國政府部門間海洋政策工作組中期報告》提出實施基本生態系統的海洋綜合管理是國家的目標之一。③

美國的海岸警備隊是美國的主要海洋執法力量，隸屬于美國國家安全部，其主要職責范圍包括美國海岸，港口，內陸水域以及國際水域等，在國家發生緊急狀況時，海岸警備隊的指揮權由海軍掌握。在全國海域，美國共設立了九個海岸警備隊區，分別由區域司令統領，約70個辦事機構，190個執法站和搜救站，主要負責海域安全，港口安全，航運檢查以及燈塔和導航設備的維護等。④經過200多年的發展，美國海岸警衛隊不斷從總統行政令、國會授權以及合并其他機構的過程中獲得越來越多的新任務，形成了目前五大基本使命，即國土防衛、海上安全、海上治安、海上交通以及海洋資源與環境保護，幾乎涉及到海洋事務的方方面面。作為美國五大軍中之一，美國海岸警備隊在戰時和平時都發揮著重要的作用，是美國海洋權益保護的重要保障。

韓國：集中型執法管理模式。長期以來，韓國實行的是較為分散的行業管理體制，將海洋事務和開發活動分屬于13個涉海部門，主要負責55項海洋職能工作。⑤隨著《聯合國海洋法公約》生效，韓國對分散的海洋執法力量進行改革，主要成立海洋水產部，對全國的海洋事務進行綜合管理。1996年，海洋水產部升級為獨立外廳，獨立性和部門地位進步提升。新的海洋管理體制下，由海洋水產部統領執法，下屬的計劃管理室、海運分配局、港灣局、海洋政策局、漁業資源局、水產政策局、安全管理局和國際合作局各司其職，分管海洋的開發協調工作，實現海洋的綜合管理。⑥

按照2003年韓國發表的國家海洋戰略—《21世紀海洋韓國》，韓國的海洋水產部在隨后的時間里需要完成六個管理目標，包括開發可能繼續的海洋資源及保存海洋的環境、海洋的合并管理、提高船只產業的競爭力、海洋安全及海洋污染防止，建設作為在東北亞上分配中心的中樞的港灣，構筑水產資源及安定供給水產品，加強國際協作等，以實現“通過藍色海洋革命增強國家海洋權利”的宏偉目標。

韓國的海洋執法工作主要是由海洋警察廳負責。海洋警察廳成立于1991年8月，隸屬于獨立外廳海洋水產部。作為韓國的三大警力之一，海洋警察廳與公共安全警察、消防警察共同承擔國家的治安和防衛工作。海洋警察廳的主要職責為海上巡邏、犯罪搜查、情報收集與處理、海難救助、海上交通安全以及海洋污染的檢測與防治等。其構成包括本部和全國13州、市的海洋警察署，下轄71個派出所、258個辦事處，有工作人員7700余人。⑦海洋警察廳下轄12個海洋警察署，從地域上可劃分為東海、南海和西海三部分，與韓國海軍的艦隊形成聯合警戒防御體系，共同擔負韓國的領海與周邊海域的海洋執法任務。

由此可見，韓國的海洋執法管理擁有專職高效的海洋管理機構，統管海洋事務；擁有健全，完善的海洋管理體系，同時有系統完善的法律法規體系和對應的海洋政策，最主要的是擁有統一高效的海洋執法隊伍。

對我國海洋管理的啟示

《聯合國海洋法公約》生效以后，很多沿海國家為了順應時代發展的需要，都加大了對海洋執法管理體制的重視和改革力度，但我國仍舊采用計劃經濟時代確立的分散型的行業管理體制，這對我國海洋權益的維護和海洋事業的發展都是極其不利的。總結海洋強國的海洋執法體制的構建和實施，海洋綜合執法管理體制是眾多海洋強國的發展重點，因此建立和完善海洋綜合執法管理體制，創建統一的海洋執法隊伍將有利于我國建設海洋強國目標的開展，參與海洋強國間的國際雙邊合作，對發展我國的海洋事業，維護我國的海洋權益有著重要的作用。除了借鑒國外先進的海洋執法管理體制之外，國外先進的管理運行機制也值得我們學習。

明確海洋執法主體。縱觀世界海洋強國，如美國、韓國、日本等，他們都是通過相關的法律法規來確定執法主體的法律地位，分別為《海岸警衛隊法》，《警察法》，《海上保安法》，同時明確規定各執法部門的執法權限與執法范圍，避免了由于執法主體不明導致的執法矛盾，如執法盲點，執法重復等現象，克服了執法部門之間各自為政，相互推諉的弊端，提高了執法效率。

統一海洋執法權。上述三國的海洋綜合執法管理體制中，都是設立專門的海洋事務綜合管理機構，將海上的執法權進行了統一，同事還建立一支標準的，兼顧多項海洋執法任務的準軍事化的海洋執法力量，對各項海上事務進行綜合管理，如美國建立國家海洋與大氣局，下設海岸警備隊作為綜合執法力量，韓國設立海洋水產部，下設海洋警察廳，日本成立國土交通廳，設立海上保安廳作為唯一的海洋執法隊伍。如此可以減少執法力量的分散，加強執法資源的利用效率，減少了重復建設，同時也可以集中財政資源進行執法設備的建設，提高執法能力。

配備精良執法裝備。強大的執法能力除了需要有先進的執法體制作為保障之外，還需要為執法力量配備精良的執法裝備，以美日韓為代表的海洋強國做出了良好的表率，包括日常巡邏使用的巡邏船（艇）、航標管理船等，海上救助和災害處理的救助船舶以及海洋勘探船只和用于海上執法人員訓練的遠洋訓練艦等都裝備精良，而且數量較大，另外固定翼飛機與直升機的配備，都大大提高了海洋執法能力和執法效率，而且戰時也可作為后備力量沖鋒陷陣。

加強與海軍的聯系。作為準軍事化的執法隊伍，世界各國的海洋執法力量需要加強與本國海軍的聯系。如美日韓等國家，其海洋執法力量為海軍的預備力量，在執法過程中也經常參與海軍行動。如美國的海岸警備隊戰時歸屬海軍指揮，韓國的海洋警察廳下屬的海洋警察署與海軍的艦隊形成聯合警戒防御體系，共同擔負韓國的領海與周邊海域的海洋執法任務，日本海上保安廳也建立海洋情報信息綜合處理系統，在組織內部以及各涉海部門之間實現信息的高度共享，切實提高海洋執法的效率。

（作者單位：中國石油大學（華東）經濟管理學院；本文系中央高校自主創新項目研究的階段性成果，項目編號：13CX04029B）

【注釋】

①張玉強：“海洋綜合執法模式的比較研究”，《中國漁業經濟》，2011年第6期。

②萬月月：“中國海洋行政執法主體研究”，大連海事大學碩士學位論文，2007年。

③The White House Council on Environmental Quality， Interim Report of the Interagency Ocean Policy TaskForce， September 10， 2009.

④陳雪：“我國海上行政執法體制研究”，大連海事大學碩士學位論文，2012年。

⑤Dr. Kim S G. Implementation of the Ocean Korea 21， Korea Coastal Zone Management Act and Basic Lawon Marine and Fishery Development. 2009.

⑥宋國勇：“我國海上行政執法體制研究”，大連海事大學碩士學位論文，2008年。

⑦韓國海洋警察廳介紹，http：//www.js-msa.gov.cn/art/2010/9/27/art_2333_201537.html。

責編/豐家衛（實習）