行政問責制的實施效果及其完善

【摘要】行政問責制是建設責任政府、服務型政府、法治政府的重要內容。針對當前我國行政問責制存在的問題，文章提出了相應的對策措施：加強人大、紀委等問責主體的外部問責，提升行政機關法定代表人和社會民眾的問責意識，加快行政問責立法，完善問責官員的復出機制。

【關鍵詞】行政問責制 成效 存在問題 對策

據2013年8月2日《新京報》報道，在陜西省襄汾潰壩事故中被撤銷黨內職務的臨汾市委原書記夏振貴，以山西省委統戰部副部長的身份出席了一個公開活動，該被問責官員復出的消息得到了山西省委統戰部的證實。近些年，我國對問題官員進行免職問責的情況逐步增多，許多問題官員被問責不久即復出擔任要職，受到了社會公眾的質疑。《檢察日報》發表的“‘問題官員’復出離不開制度完善”評論說：“近年來，由于缺乏合理的制度支撐，不少因公共事件被問責的官員，很快異地為官或換個崗位甚至升官，他們的神奇復出無疑損害了官員問責制的公信力。”①媒體質疑，部分地方的官員問責機制成為“應對輿論的手段”。②行政問責從“臺下”轉到“臺上”，受到廣大民眾的關注，其中質疑聲不斷，給當前我國行政問責制的實施提出了挑戰，為行政問責制的完善提出了更高要求，健全完善行政問責制成為提升政府公信、贏得民心的必然選擇。

行政問責制的概念與基本問題

行政問責制的理論依據是“有權必有責、有責必追究”，“責任政府”、“主權在民”、“社會契約論”等理論也是行政問責制的理論淵源。行政問責制是近代民主政治制度發展的產物，其最早發端于英國責任內閣制。當前，大部分西方國家均將行政問責作為對官員進行責任追究的方式，其具有廣泛性、普遍性。按照學者觀點，所謂行政問責制，是對行政工作中不履行或者不正確履行法定職責，導致行政秩序和行政效率受到影響，損害行政管理相對人的合法權益、貽誤行政工作，給行政機關造成不良后果的行為，通過內部的行政監督和責任追究制度，對責任人進行追究相應責任的方式。③

行政問責制的具體內容包括問責的主體、問責的客體、問責的范圍、問責的程序、問責的結果等五個方面。問責的主體：狹義上的是指上級行政部門或者本級政府的人事部門、行政監察機構，但現實中通常將黨委、人大、政協和紀委也作為行政問責的主體；問責的客體：行政問責是針對政府機構本身的公職人員進行的問責，所以任何一級的行政公務人員均可作為行政問責的客體；行政問責的范圍：任何行政公務人員的不作為、亂作為、作為不力的行為均屬于行政問責的范圍，均應追究相應行政責任；行政問責的程序：行政問責的對象應該接受問責主體的質詢、詢問，通過向問責主體匯報工作開展的情況、產生的影響、采取的措施等，同時，在發生重大責任事故啟動問責程序，主要包括調查、懲戒處理、申訴復查、監督執行、問責之后的救濟等；行政問責的結果：可以分為公開道歉、責令作出書面檢查、留黨察看、引咎辭職、通報批評、開除公職、開除黨籍等，對于觸犯國家刑事法律的，依法追究刑事責任，則屬于刑事司法的范疇。

我國行政問責制取得顯著成效

我國行政問責制對公共行政改革和責任政府、法治政府的構建產生了重要影響。在2003年“非典”事件中，行政問責制由于公共衛生安全事件而在我國大陸全面啟動，全國將近1000名公職干部由于防治不力或者隱瞞疫情受到行政問責，這是新中國歷史上首次在突發事件中大范圍、連續的追究官員的行政責任。某些重大事件往往使政府認識到建立某種機制體制的重要性，“非典”事件的發生，使我國社會民眾和政府認為非常有必要建立行政問責制，將行政問責制度化、規范化、法律化。因此，“非典”之后，我國加快推進了行政問責制度建設的進程。2004年，《黨內監督條例（試行）》頒行，將詢問、質詢、罷免、撤換要求及處理等內容作為黨內的制度規范，同年，中央辦公廳下發《黨政領導干部辭職暫行規定》，以黨內法規方式明確了因公辭職、自愿辭職、引咎辭職、責令辭職等多種對黨政領導干部進行問責的方式。同年由國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》規定，對國家行政人員行使公共權力中有不當行為、違法行為的，必須依法承擔法律責任。2006年，《公務員法》正式施行，首次以國家法律的形式明確規定了行政問責制。

在我國不斷健全完善行政問責制度的同時，相應的行政問責活動也在不斷進行，有效推動了我國依法行政進程。隨著行政體制機制改革的不斷深入發展，我國對行政問責制度更加重視，在制度建設取得顯著成效的同時，行政問責制的實踐活動亦取得積極效果。各級黨委、政府高度重視行政問責制度建設，從治黨治國的高度大力推進行政問責制度建設，主要加大了對行政負責人的問責力度，各級行政負責人親自抓行政問責工作，使行政問責制度的運行步入良好態勢。在我國推行行政問責制的過程中，眾多行政“一把手”被問責。比如，2003年12月，重慶開縣發生中石油井噴事故，導致200多人死亡，時任中石油總經理的馬富才因此引咎辭職。2004年2月，吉林市某商廈火災導致54人死亡，時任吉林市市長的剛占標因此引咎辭職。2008年1月，時任遼寧省西豐縣縣委書記的張志國因“進京拘傳記者”而引咎辭職。2011年7月23日，浙江溫州“7·23”動車事故導致數十人死亡，鐵道部黨組展開行政問責，免去上海鐵路局局長龍京、黨委書記李嘉、副局長何勝利的職務，并且對被免職人員進行調查。2012年8月，陜西省發生嚴重道路交通事故，導致86人死亡、3人受傷，國務院成立事故調查組進行了調查，對26名官員進行問責。2013年5月22日，云南省昆明市就東川“牛奶河”污染事件后續情況召開新聞發布會，對東川區分管環保工作的副區長等5名相關責任人進行問責處理。

與此同時，以行政首長為重點的行政問責制從中央到地方得到全面展開，進行行政責任追究的范圍依法延伸，對各級官員的行為進行了規范。在中央制定和執行行政問責制的基礎上，各級地方黨委、政府積極主動地、創造性地制定出臺了一些地方性的問責制度，對各級行政領導干部發揮了良好的監督效果。隨著行政問責的深入開展，不僅那些明顯對人民群眾和國家利益造成損害的行政人員受到了問責，對行政人員決策失誤、行政不作為、隱性失職等問題也開展了問責，使問責的范圍“由點到面”逐步擴大。在開展具體的問責工作過程中，行政工作人員的責任意識、風險意識、依法行政意識得到了增強，營造了良好的行政文化，使那些過去較有市場的“不求有功，但求無過”等傳統的落后觀念受到了顛覆性影響，從行政意識的層面有力地促進了問責文化氛圍的形成。

當前我國行政問責制存在的問題

近些年來，我國行政問責制度體系不斷健全，通過嚴格執行行政問責制，責任官員受到了應有的處罰，維護了政府公信力，受到了廣大人民群眾的好評。但是，許多民眾和媒體也在指責某些地方黨委、政府所制定的行政問責制形同虛設，成為“愚民”和應對“輿論”的重要手段，多地官員受到免職行政問責之后在較短時間之內復出擔任重要職務，廣受民眾質疑，損害了地方政府公信力。當前我國行政問責制存在的問題主要體現在：

行政問責意識有待提升，問責文化難以形成。我國長期以來形成的“官本位”、“權力至上”等思想根深蒂固，對當前部分領導仍然具有影響力，某些領導干部權力本位的意識仍然十分濃厚，責任本位的思想還沒有形成。作為行政負責人，沒有做好對下屬的不當行政行為和非法行政行為進行問責的準備，更沒有做好自己在工作失職時接受問責的準備。在這樣的思想背景下，部分領導干部依然按照“不求有功，但求無過”的心態開展行政工作，甚至在行政工作中刁難群眾、貪污受賄、魚肉百姓，對上級溜須拍馬，對下級頤指氣使，主觀主義和官僚作風、衙門作風盛行，和中央的規定背道而馳，嚴重偏離了作為人民公仆的要求。與此同時，由于社會公眾的總體素質和民眾參與問責的意識發展得還不很充分，也給行政問責的深入開展產生不利作用。

行政問責立法有待加強，問責缺乏法律保障。行政問責首先是從政府內部的規范制度開始的，隨著行政問責的深入開展，必須形成法制化、規范化和程序化，也就是必須加強行政問責的立法，依法實施行政問責，避免行政問責按照上級行政官員的意圖隨意為之。加強行政問責立法是實現依法行政、建設責任政府的需要，并且行政問責可以反過來促進政府立法工作的開展。行政問責立法應該考慮在怎樣的情況下必須追究行政官員責任的問題，以及行政官員失職證據的認定、問責程序、問責結果的執行等問題。當前，我國《公務員法》、《公務員法實施條例》等對行政問責做出了相應規定，行政問責的法制化得到了有效推進，但是國家層面的立法還比較宏觀、不夠具體，許多地方按照地方政府規章進行行政問責，導致不同地區的行政問責之間差異過大，相同的行政違法事件和行政不當事件在不同的地區可能受到不同處理，違反了“相同情形得到同等處理”的平等原則，不利于行政問責工作的統一化、規范化。

行政問責權限有待明確，問責自由裁量過大。按照“有權必有責”的原則，行政官員行使權力和承擔責任之間應該保持一致性，權力和責任之間具有對等性。這就是說，我們在開展行政問責工作的過程中，必須以行政官員的權限為基準，承擔的責任必須和其擁有的職權保持一致。在產生需要行政問責的事件時，對事件擁有較大決定權的行政領導必須給予嚴厲的問責，問責的嚴厲程度和其承擔的職權必須對應。目前，我國并沒有對某些行政公務人員的職位規定明確的職責，加之黨政機關之間的關系千絲萬縷，黨政部門之間、各層級行政部門之間、相同行政部門的正副職之間的行政權能交叉、模糊、不明確，以及對那些“集體決策”的事件，難以對相關責任人進行問責，這些因素給行政問責帶來了難題。此外，對于行政問責的具體措施也缺乏明確規定，在何種情況下應如何問責的問題，并沒有統一的標準，從而導致相關領導機關對行政問責的自由裁量權過大，相同的行政責任事件，在不同地區可能受到不同的處理，在相同地區的不同時間也可能受到不同處理，有違行政問責的公平性原則。

行政問責主體有待擴充，問責范圍過于狹窄。行政問責可以分為內部問責、外部問責兩個方面，內部問責是政府系統內部的問責，外部問責是外部職權部門的問責。內部問責是同級政府人事部門、行政監察部門對行政人員的問責，也包括以同級政府名義做出的問責和上級行政主管部門對下級行政主管部門工作人員的問責。而外部問責是黨委、人大、政協、黨委組織部門、黨的紀檢部門對相關行政責任人員的問責。因為我國關于行政問責的法律法規不健全、不完善，導致當前大部分的行政問責局限于行政機關內部，導致了黨委、人大等部門的對行政機關工作人員的問責力度較為薄弱，其作用并沒有得到應有的發揮。目前世界上大部分國家的行政問責，既包括內部問責，如政府及其相關機構對行政人員的直接問責，同時也包括外部問責，如議會或者其他機構對行政人員的問責。和行政機關內部的問責相比較而言，由于行政機關內部特有的關系，在進行問責的過程中可能更多地考慮法外因素、規章制度外因素，因此外部行政問責是更加符合“行政法治”要求的，但是我國在這方面卻顯得較為薄弱，不利于推進行政問責的法治化。

當前我國健全完善行政問責制的對策

針對上文所提到的行政問責中存在的問題，我國健全完善行政問責制的對策為：

加強外部行政問責。除了行政機關內部的問責之外，強化黨委、人大、政協、黨委組織部門、黨委紀檢部門的行政問責。由于行政機關內部存在各種千絲萬縷的聯系，行政機關內部的行政問責可能產生不公平現象，而黨委、人大、黨委組織部門、黨委紀檢部門則擁有依法對行政機關相關人員進行問責的權限，外部的問責活動具有合法性，同時能夠避免更多因素的干擾。比如，法律就賦予人大對行政機關法定代表人和政府部門負責人的任免權，可依據法律的規定依法任免行政干部。當然，人大任免行政干部須在同級黨委領導下進行。

提升行政問責意識。首先，行政機關法定代表人必須不斷提升行政問責意識，將行政問責工作作為自身重要工作抓緊抓好，對下級政府行政負責人和同級政府部門負責人行政亂作為、不作為和非法作為的，必須及時展開行政問責，不姑息遷就。同時，積極支持外部問責主體對行政工作人員的問責，形成行政機關內部和外部問責的協同機制，營造良好的問責文化。其次，提升社會公眾參與行政問責的意識。民眾積極參與行政問責，能夠發揮公民問責的巨大力量，從而使行政問責的功能作用得到更大體現。我國的一切權力屬于人民，各級行政機關接受人民的委托而管理公共事務，必然要對人民負責，人民是最有權對行政工作開展監督的。公民參與行政問責是行政問責的巨大進步，能夠讓行政機關在開展工作中更加注重民意，從而有效推進我國民主政治的發展，推進責任政府建設。

加快行政問責立法。我國目前行政問責中存在的問題，較大程度上是由于行政問責立法的滯后而導致的。為此，我們要完善行政問責制，就必須切實推進行政問責立法，通過行政問責的法制化推動此項工作的長期有效開展，發揮應有的功能作用。我國自古受到“官本位”、“權力本位”思想的影響，目前這些錯誤落后的觀念仍然在部分行政負責人中存在，容易導致“人治”的傾向，解決此問題的關鍵在于健全完善相關法律制度，使“法治”替代“人治”，減少人為的干擾因素。當前，行政問責的立法中，需要對問責的主體、內容、程序、結果的應用等作出明確的規定。

完善官員復出機制。目前，我國在行政問責方面做了許多努力，取得的成效也十分明顯。而部分被問責官員在短時間內復出擔任重要職務，引發公眾質疑，使行政問責的效果大打折扣，甚至媒體評論認為部分地方的行政問責是為了“應對輿論”，使民眾對行政問責喪失了信心。對于被問責官員能否復出的問題，不能一概而論。但是，什么情況下的被問責官員可以“復出”、多長時間后可以“復出”、哪些情況下的被問責官員永遠不能“復出”，這些都沒有明確的規則予以規范，導致社會質疑也就在所難免。所以，當前我們還必須將被問責官員的復出機制作為行政問責的重要內容予以抓好，使被問責官員的復出更加透明和公開，更好地接受人民群眾監督。

（作者單位：內蒙古大學法學院）

【注釋】

①吳學安：“‘問題官員’復出離不開制度完善”，《檢察日報》，2013年8月5日。

②駱沙：“問責機制不能成為應對輿論手段”，《中國青年報》，2013年5月5日。

③高萍：“我國行政問責制研究綜述”，《云南行政學院學報》，2010年第6期。

責編/張曉