政府廉租住房行政給付設定程序的完善

【摘要】廉租住房供給是一種典型的行政給付行為。作為這一公共產品的供給方，行政機關在給付設定階段享有一定的裁量權，如果使用不當就有可能造成權力濫用，甚至損害低收入群體的切身利益。文章結合行政給付相關理論對廉租住房給付設定的決策過程進行深入系統研究，引入公眾參與機制對公權力的行使進行事前監督，并提出了相應對策。

【關鍵詞】廉租住房 行政給付 決策 程序

隨著經濟的加速發展和社會的全面轉型，我國政府職能也從以管理型為主逐步轉向以服務型為主，行政法的研究對象也由“自由權和社會權—國家行政權”為主軸的第二形態向“自由權和社會權—公共行政權”為主軸的第三形態轉變。①這就必然要求政府將更多的精力傾注到為公眾提供各類公共服務上來。保障性住房的供給便是其中的一個重要方面。為了解決中低收入群體的住房問題，我國政府提出要建立多層次的住房保障體系。“十二五”期間，“我國城鎮保障房覆蓋率將提高到20%以上，基本解決城鎮低收入家庭住房困難問題”②。大規模廉租住房進入分配階段必然會導致承擔給付職能的行政機關所享有的裁量權擴大。

據審計署2010年底公布的數據顯示，“32個重點調查城市中有18個城市的房管局向2132戶不符合條件的家庭發放廉租住房租賃補貼413.12萬元，分配廉租住房533套。”③2011年審計結果表明，“66個市縣中，有9個市縣的5479戶保障對象未經資格審核即被納入保障范圍，42個市縣的2.1萬戶保障對象存在收入財產超標、重復享受保障待遇、應退出未退出住房保障等問題。”④2012年2月6日，李克強同志在保障性住房公平分配工作座談會上著重強調，確保公平分配是“關系保障性安居工程成敗及可持續發展的生命線”。他要求在分配方面做到：一是保障基本，二是公正程序，三是公開過程。可見，能否加強對保障性住房給付程序的研究，科學設定行政給付標準，從程序上保證公正分配，事關保障性安居工程的成敗與千千萬萬老百姓安居夢能否實現。

廉租住房之理論展開

廉租住房的概念。1998年，國務院首次提出在全國推行廉租住房制度，并在其頒布實施的《關于進一步深化住房制度改革，加快住房建設的通知》（國發[1998]23號）mLZFf8OZOeV8arwTsrPxAg==中第一次明確“廉租住房”的概念。廉租住房，也叫廉租房或城鎮廉租住房，是指政府為履行其社會保障職能，以租金補貼或實物配租的方式向符合相應條件的城鎮居民低收入家庭提供的租金相對低廉的保障性住房。

廉租住房供給的性質界定。在現代福利國家，政府具有積極地實現社會性正義的給付義務，公民享有獲得相應保障的權利。通常認為，行政給付是指“行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動能力等情況下，以及在公民下崗、失業、低經濟收入或者遭受天災、人禍等特殊情況下，根據申請人的申請，依照有關法律法規規章或者政策的規定，賦予其一定的物質權益或者與物質有關的權益的具體行政行為”⑤。從廉租住房的概念可以看出，廉租住房供給在啟動程序上，以依申請為原則，給付主體是政府，給付對象是符合城鎮居民低收入標準且住房困難的家庭這一特定群體，在給付形式上包括實物配租和住房補貼，給付核心內容是廉租住房或住房補貼的新財產權，這些方面的特征與行政給付的概念特征具有高度的契合性。因此，廉租住房供給屬于行政法上的行政給付行為，是積極行政中極具代表性的一類具體行政行為。

政府廉租住房供給的特征分析。廉租住房供給行為具有一定的裁量性。在廉租住房供給過程中，行政裁量權在這個階段的很多方面都有不同程度的體現。2007年頒布施行的《廉租住房保障管理辦法》第六、第八和第十六條將保障標準的制定權、保障對象的設定權交由各市、縣人民政府確定。這就意味著對于一個家庭來說，能否享有廉租住房保障的資格要由行政機關判斷，這屬于行政法上廣義行政裁量的政策裁量。

政府廉租住房供給的控制模式。如何有效控制行政裁量權，是現代行政法上的一個永恒話題。行政法學者對此進行了深入研究。概括起來有以下三種：立法模式、行政導控模式和司法控制模式。在現代福利國家，給付行政日益占據行政法的主導地位，在《行政程序法》出臺之前，只通過實體立法和司法事后審查來控制行政權有點力不從心，因而，學者們把目光投向重視行政行為過程的程序監控。按照行政給付權力運行的不同階段，可以將行政給付程序分為行政給付設定程序和行政給付實施程序。“行政給付設定程序是享有行政給付設定權的機關設定行政給付時應遵守的程序，也是相對人與社會公眾參與行政給付設定的程序依據。”⑥這一階段的裁量控制是程序控制的初始階段，應予以重點關注。

程序是行政行為實施的載體，也是公民權利實現的保障。公眾參與給付設定程序具有重要意義。首先，讓公眾參與到行政給付決策階段，可以有效提高決策透明度，增強決策民主性和科學性。韋德教授認為：“只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。”⑦其次，公眾參與是給付相對人享有的一項程序性權利，公眾對決策過程有知情權、表達權和監督權。最后，有助于建立現代合作型行政關系。理想型的行政程序理念包括“行政過程之國民參與”⑧。隨著人們法治意識的不斷增強，參與行政決策的意愿愈來愈明顯，尤其表現在涉及公眾自身利益的諸多行政決策事務方面。

我國廉租住房給付設定程序的現狀與問題

廉租住房給付設定的實質。給付設定過程，體現到廉租住房供給過程中，就是各地方政府依據政策法規，決定廉租住房的保障范圍、標準、程序等一系列問題，并制定相應的較為詳細的政府規章及規范性文件的過程，這屬于一項與公眾切身利益密切相關的行政決策行為。行政決策，作為一項重要的行政活動，是指“具有法定行政權的國家行政機關或有合法權限的政府官員為了實現行政目標，依據既定的政策和法律，對面臨要解決的問題，擬定并選擇活動方案，作出決策的行為”⑨。它是保障廉租住房公平公正分配的首要環節。

給付設定的決策過程中存在的問題。目前，針對公眾參與行政決策方面的法律法規尚不完善，只能結合某一領域的特殊規定，從地方政府層面來尋找依據。綜觀我國22個省級人民政府頒布的有關行政決策程序方面的政府規章及規范性文件，我們發現其中仍存在部分問題。

首先，公眾參與主體不明確。在我國目前的法律體系下，對公眾參與的主體語焉不詳。據筆者整理分析，大致有五類參與主體：第一類是公民、法人或其他組織；第二類是行政相對人；第三類是公眾、專家、單位；第四類是與該事項密切相關的利害關系人；第五類則運用被動語態，將參與對象予以忽略。而在《廉租住房管理辦法》中第八條也僅規定“實物配租的住房租金標準實行政府定價”，并沒有意識到公眾參與該過程中的作用和意義。以上這些模糊的規定給行政機關的具體決策者帶來了很大的選擇空間。到底“公眾”一詞指代哪些人？讓公眾參與了，誰知道？沒有讓公眾參與，誰又能證明？根據“經濟人”假設，每個人都是理性自利的，在沒有證據能證明進行該項活動對自身有利的前提下，多一事不如少一事。而且，多數情況下，待決策事項背后又往往存在著多方利益的復雜糾葛，在巨大的誘惑面前，任何一個決策者都希望對自身有利的決策可以盡快作出，那么基于這樣的情況，有部分民生事項直接規定由政府決策，即使有些規定了公眾參與，也落實不到位，甚至部分規定有束之高閣之嫌。

其次，缺乏有效的公眾參與形式。公眾參與形式直接決定了公眾參與的效率和公平性。筆者通過整理發現，公眾參與形式主要有以下四種：第一種是座談會、論證會、聽證會等形式。《立法法》第五十八條創造性地列舉了這些形式，后來被其他法條大量地借鑒；第二種是單獨就聽證會進行了比較詳細的規定；主要參照1996年《行政處罰法》中有關聽證的法律條文規定；第三種是比較籠統、模糊地規定“聽取意見”；第四種則為近年來新興起的參與途徑，如開放式聽取意見、協商會等新型參與方式。在廉租住房給付領域，對這一內容并沒有作出規定。只有部分具體領域有規定，如環保領域的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》。這就使得行政機關和公眾對其他一些領域中的參與形式沒有系統全面的了解，導致其對參與過程中的權利義務不明確，無法有效參與到行政決策過程中來。

最后，公眾參與程序不完善。通過梳理法律文本，可以總結出公眾參與程序的規定大致有以下三種模式：第一種是聽證式程序模式。如《行政處罰法》第四十二條；第二種是“湖南式”行政決策程序模式。如《湖南省行政程序規定》第三章；第三種是單獨的規范性文件。如《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》。而在《廉租住房管理辦法》的整個文本中，并沒有規定保障標準制定過程所應遵循的程序，更多筆墨傾向于保障行政機關所享有的公權力的有序行使，對公眾則規定的是較多的義務，忽視其享有的權利。造成這樣現狀的一個主要原因在于對公眾參與的重要性意識不到位，對參與實施程序的規定分散零亂，法律規定的執行力度不夠、可操作性不強，缺乏責任追究機制，雖有部分省市嘗試探索創新，但尚未形成制度性約束機制。這些都嚴重影響了參與公眾所享有的程序性權利的有效行使。

公眾參與廉租住房給付設定程序的完善路徑

在立法層面，加快出臺《基本住房保障條例》。在法治社會，只有法律才能有效落實各方的權利和義務，保障制度的有序運行。我國應在深入調研論證的基礎上，完善頂層設計，加快出臺較高位階的行政法規《基本住房保障條例》，將公眾參與行政決策的程序規則以法規形式加以固化，明確公眾享有的這一法定權利，并對公民、行政機關的權利義務分別進行系統性規定。建立低收入群體意見表達機制，保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權，增強信息透明度，接受公民監督，讓權力濫用行為無處藏身。

公眾參與給付設定程序的完善建議。在廉租住房給付行政領域，行政機關的給付行為直接關系到老百姓的切身利益，且這種利益是一種持續的獲利關系，因而要求行政機關在行使公權力的過程中遵循相應的行政程序，“給予大量各種各樣的利害關系人機會，以使得他們能夠參加影響其利益的政策制定和執行的正式行政程序”。

首先是明確公眾參與主體。參與主體不僅應具有廣泛代表性和有效針對性，而且應注意賦予利害關系人尤其是弱勢群體參與表達意見的機會。筆者認為，在廉租住房供給的程序中，參與主體首先應是利益相關者。在廉租住房供給方面，主要表現為必須要求保障對象低收入住房困難家庭代表參加，為他們提供不同利益訴求表達的機會，將其意見融入到政策制定過程之中，同時，也可以讓他們了解在政策制定過程中的事實根據、形成過程、基本目標和預期效益等各種綜合因素的考量，保證其知情權，有利于將來政策更好地落實。

其次是拓展參與形式。在公共事務領域，只有經過利益相關者積極參與公開討論和協調所達成的共識，才能最大限度地聚合公共需求，提升公共利益分配的公平性與公正性。如今，隨著網絡社會的快速發展，越來越多的人通過網絡來傳播和獲取相關信息。“截至2012年12月底，我國網民規模達5.64億，微博用戶規模為3.09億。”⑩如此大規模的網民使得互聯網，尤其是微博，已成為社會輿論生產和傳播平臺。作為公眾參與行政決策的創新模式，建立一個專門用于征求公眾意見的網站很有必要。對此，已有部分省市進行了一定的探索，如云南省。這為公眾參與廉租住房給付設定形式提供了很好的模版。

最后是完善輿情反饋程序。公眾參與廉租住房行政給付設定決策全過程只是對公權力進行限制的一個手段或方式，而非目的。為了盡可能地提高參與的質量和效率，行政機關必須對公眾反映的意見進行反饋。對沒有采納的部分，應說明理由，進而從結果意義上強調公眾意見的約束力和對公共政策的影響力。但考慮到人力財力有限，要求對每一位公眾參與者的意見都回復是不現實的。故應安排專門的工作人員負責意見的分類、整理、核實和擇選工作，對公眾反映強烈的、爭論較大的部分內容作出解釋、分析。構建輿情收集、分析和回應機制，是公眾有效參與的保障。

結語

在黨的十八大報告提出政府要“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序”的背景之下，公眾參與行政給付設定程序的研究是行政法學從理論視角對解決社會問題的一種積極回應。如果沒有完善的給付設定程序，公平分配的目標將難以實現。筆者將公眾參與機制引入行政給付設定的整個決策中來，提出“明確參與主體、拓展參與形式、完善輿情反饋程序”的針對性建議，以期對國務院住建部正在征求意見的《基本住房保障條例》貢獻一份力量。

（作者單位：浙江工商大學法學院訴訟法學研究中心；本文系浙江工商大學2012年度研究生科研創新基金項目校級重點立項項目“政府保障性住房分配程序研究”的階段性成果，項目編號：1100XJ1512174）

【注釋】

①江必新，邵長茂：“社會治理新模式與行政法的第三種形態”，《法學研究》，2010年第6期。

②邱道持：《保障性住房建設的理論與實踐》，西南師范大學出版社，2012年，第2頁。

③杜宇：“地方廉租房建設不平衡部分地方挪用保障金”，《半月談》，2010年第11期。

④中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/18/content_2185904.htm.

⑤姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社與高等教育出版社，2007年，第34頁。

⑥柳硯濤：《行政給付研究》，濟南：山東人民出版社，2006年，第433頁。

⑦[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國大百科出版社，1997年，第94頁。

⑧蔡秀卿：《現代國家與行政法》，臺北學林文化事業有限公司，2003年，第115頁。

⑨戴建華：“作為過程的行政決策—在一種新研究范式下的考察”，《政法論壇》，2012年第1期。

⑩中國互聯網絡信息中心：《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，2013年1月。

責編/邊文鋒