主體功能區建設中的利益沖突與區域合作

【摘要】主體功能區建設在我國可持續發展進程中起著舉足輕重的作用，同時也是其中的重要組成部分。然而，在主體功能區建設中不可避免地會造成利益沖突，這有賴于中央政府主導下的整體協調與區域合作來加以克服。應建立利益協調、溝通協調等機制，完善績效考核機制，推行生態補償制度，發展特色經濟，加強生態合作，使各區域實現協調發展。

【關鍵詞】主體功能區 利益沖突 區域合作

我國政府根據國土資源狀況將整個國土資源劃分為重點開發區、優先開發區、限制開發區和禁止開發區等四類具有不同功能的空間。我國主體功能區主要依據生態標準來劃分，而行政區的劃分是依據社會文化等標準。我國不同主體功能區之間、各行政區與各類主體功能區之間的關系變得日益繁雜，因此，處理好這些關系將對我國可持續發展戰略的實施以及區域協調發展目標的實現大有裨益。

主體功能區規劃的利益分析

主體功能區規劃的主旨在于切實維護國家的生態利益。《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》將資源與環境承載力、目前的開發密度以及發展潛力作為劃分我國主體功能區的三大標準。這一重要規劃的主旨在于科學、合理地開發國土，穩定國土開發秩序，協調區域經濟發展，從而達到對資源的合理利用，促進生態環境保護事業的發展。顯然，主體功能區規劃將資源的可持續開發利用置于核心地位，將生態的可持續發展確定為根本目標。

在過去很長一段時間內，中央政府主要依托行政區來大力發展經濟，我國大部分的行政區都在一定程度上承擔了大力發展經濟的歷史使命。忽視各區域的資源與環境的承載力等實際狀況，單純采用GDP來衡量各個行政區和行政官員的業績，導致整個國土資源開發混亂的局面。我國主體功能區規劃與建設旨在根據科學發展觀的要求來引導各區域根據自身實際狀況來合理開發資源，充分考慮到資源的非均質性、動態性與不穩定性等特點。主體功能區規劃是根據各區域的實際情況，綜合考察各區域的資源與環境的承載力與經濟發展基礎，合理集約開發資源，避免重復開發資源，遏制資源浪費，使自然資源得到永續利用。與此同時，各區域資源分布不均勻，且具有動態性的特征，我國主體功能區規劃對各區域開發利用資源起到導向作用，應從現實出發，立足長遠，在不同歷史時期采取不同的資源開發與利用政策，防止強調短期效益而造成資源浪費以及人與自然的關系失和。

學者陳慶云在《公共政策分析》一書中指出，我國傳統的生產方式只注重生產效率的提高，當前我國社會利益的分配不僅包括利益的整合，還應包括利益的增進。例如，如果將某個國家的國土資源比作“蛋糕”的話，政府首先應從宏觀的角度考慮如何分配“蛋糕”，其次應從微觀的角度分析如何將蛋糕做大做好。我國主體功能區規劃旨在保護生態環境與增進各區域的利益，強調公平，使得每個人都能分享主體功能區建設的成果。由此可見，我國主體功能區建設是建立在注重保護生態環境、增進社會公共利益以及強調公平背景下的一種全新生產方式。

主體功能區建設的關鍵是地方利益的協調問題。美國哈弗大學教授亞當·布蘭頓伯格與耶魯大學教授巴里·內爾布夫認為：“各區域在發展過程中，地方政府不可避免與其他區域地方政府產生競爭與合作的關系，各級地方政府以本區域的基本利益為誘因，在區域發展過程中追求自身利益最大化，從而與其他各級地方政府產生合作關系來促進區域協調發展。”由此可見，各級地方政府彼此之間的關系既不是一味合作，也不是單純的此消彼長的關系，而是一種利益上的博弈。

由于主體功能區規劃是以生態標準為主要依據，不可能完全顧及行政區域的劃分，因此，在建設主體功能區的過程中，各級地方政府都以區域的利益為基本訴求，片面強調利益的最大化，最終影響其他區域利益的實現，區域間的矛盾和沖突因此而生。而且，這種矛盾不只是存在于個別行政區域，在各級行政區域之間也均不同程度地存在著。在經濟利益與生態利益、當前利益與未來利益的較量過程中，前者總能占據上風，成為地方政府的首選。自然地，在主體功能區建設過程中，地方決策者均希望本地區能夠成為重點開發區或優先開發區，而不希望被列為限制開發區或禁止開發區。

針對這種狀況，中央決策部門應本著“系統協調、統籌兼顧、共同發展”的原則，利用公共財政這一杠桿，調控發展格局，維護地區平衡，避免地區間差距的人為加大 。這一問題能否處理好，直接決定著主體功能區建設目標能否實現。

制約主體功能區建設的根本因素

傳統行政體制與行政區劃意識。主體功能區與長期存在的行政區都是我國政府根據各地區實際情況而劃分出來的空間單元。我國的行政區是由我國中央政府根據一定法律法規，并按照一定的政治、經濟、文化等原則與標準劃分出來的，這種劃分行政區的方式有利于我國的行政管理。我國主體功能區是根據各區域的資源與環境的承載力、開發密度以及開發潛力劃分出來的經濟區域，旨在緩解資源與環境的壓力，科學開發國土資源，縮小各區域間的差距，實現區域協調發展。由于我國行政區與主體功能區的劃分標準不同，導致我國行政區與主體功能區在空間分布上產生錯位，一些地方政府在短期內無法徹底擺脫行政區劃的思想束縛，各行政區片面追求自身利益最大化，只關注自身發展。長此以往，必將影響整體的發展以及整個社會利益的實現。

由于溝通協調與利益協調機制的缺失與生態補償機制的不完善，一些地方政府對于合作建設主體功能區的意識較弱，其存在的思想同計劃經濟時期并無明顯差別，片面強調自身利益的最大化，對整體利益認識不清，難以把握好集體利益與個人利益之間的關系。進而采取一系列不正當的手段，如地方保護主義盛行、非法競爭、掠奪資源與搶占市場等，擾亂正常的市場秩序，影響統一國內市場的形成，企圖實現自身利益。

唯“GDP”是從的政府績效考核體系。績效考核機制能綜合反映各地方政府工作效率與公共服務能力，使地方政府樹立全新的績效管理觀念，完善合理的績效評估機制也能支持與支撐地方政府合作，起催化作用。因此，應激勵與促進各級地方政府的合作，規范政府行為，促進各級地方政府改革與再造，努力構建服務型政府。同時，完善的績效考核機制有利于監督與約束機制的構建，提升政府形象，加快政府職能的轉變，加快服務型政府的構建。因此，對于完善績效考核機制，不僅我國各級政府對其重視有加，也引起世界各國的廣泛關注。

考核一個政府績效的標準與范圍很廣，其包涵的內容也較為豐富。完整的績效考核內容與標準主要包括政治、經濟、文化和行政倫理的建設。在過去很長一段時間內，我國各級地方政府績效考核的指標主要是在經濟方面，將“GDP”作為績效考核的唯一標準。形成唯“GDP”論英雄的思想。一些地方政府忽視經濟社會的全面發展，違背自然規律，過度開發自然資源，盲目發展經濟，將經濟效益和社會效益與生態效益對立起來，各地方政府為了追求自身的政績，招商引資，建立開發區，造成資源的不合理配置，資源浪費現象嚴重，從而造成資源枯竭，生態環境遭到破壞，威脅整個生態系統的平衡。一些地方政府違背科學發展觀要求的思想與行為，激化了人民與地方政府之間的矛盾，威脅了地方政府在區域發展中的權威地位。

區域發展不平衡。其主要表現如下：首先是經濟發展不平衡。由于歷史原因、地理條件的限制和區位的不同，我國目前各地區的經濟發展水平仍存在較大差距。更為不利的是，被列為重點開發和優先開發范圍的區域大多屬于經濟發達地區，而被列為限制開發和禁止開發范圍的區域則多為經濟欠發達地區。如果不進行協調，極易造成窮者越窮、富者越富的不利局面。

其次是教育科技發展不均衡。我國各行政區的教育與科技也存在發展不均衡的問題。限制開發區與禁止開發區所屬的西部行政區在教育科技等領域基礎設施明顯落后于中東部優先開發區與禁止開發區所在的行政區。加之這些行政區一些地方政府沒有對自身所擁有的教育資源進行合理統籌與管理，教育體制也存在著一定的缺陷，導致區域內的人民受教育年限欠缺，九年制義務教育沒有得到很好地普及。區域內的經濟發展基礎較為薄弱，加之地方政府對科教方面的政策與資金投入不足，師資力量較差，甚至出現師資力量與水平斷層等嚴重問題，同時對其他區域優秀教師的吸納也產生了一定的負面影響。因此，同其他行政區的差距逐漸拉大，嚴重影響了區域內的教育科技發展速度與水平。同時，區域內低收入群體較大，許多適齡兒童無法按時接受九年義務教育，前文中提到，由于醫療技術水平落后與醫療資源短缺，將會引起身心發展不健全的兒童也無法接受特殊教育的機會。教育發展的缺失也對科學技術的發展產生消極影響，例如，延緩先科研的發展速度，阻礙產業優化升級以及科研創新。此外，區域內優秀人才的大量外流也嚴重影響了限制開發區與禁止開發區進行農業生產與生態環境保護，最終影響區域的全面發展。

推進主體功能區建設的基本措施

科學合理開發自然資源。其主要方式如下：第一，各區域政府應充分認識到資源分布的特點以及資源的屬性，用科學發展觀的要求來規范自身對于自然資源的認識，從思想根源認識到資源并不是取之不盡、用之不竭的，同時應牢固樹立正確的資源觀，積極研發科研技術，提高資源的重復利用率，使資源能夠最大限度地發揮其價值。第二，各區域政府應根據自身實際情況，審時度勢，積極出臺彈性的資源開發機制。根據自身資源與環境承載力與主要的產業模式，積極主動地與其他地方政府形成有效合作，在合作過程中，逐漸形成溝通協調機制，努力規避矛盾沖突。例如，限制開發區域在資源整合方面要堅持適度，因地制宜，發展與資源環境的承載能力相適應的特色產業，以點帶面，加強對生態環境的修復以及環境資源的保護，努力變成全國區域性的關鍵性的生態功能區；在生物物種多樣性的地區應大力發展水利能源，減少對森林的濫砍濫伐，保證生物有充足的棲息地；以森林為主體的區域應更新換代林業，防治荒漠化；草原濕地地區要開源節流，涵養水源，擴大濕地范圍。

淡化行政區域分界意識，建立利益協調機制。四大主體功能區之間并不是相互封閉，相互孤立的，而是相輔相成，互通有無的。自改革開放以來，我國跨區域之間的政治經濟文化活動和社會事務等越來越繁雜，各區域之間都存在著一定的聯系。僅靠以往傳統單一方法解決地方事務遠遠不能滿足新時期主體功能區建設的需要。區域政府間的合作是實現區域溝通、協調發展和實現區域治理的重要方法和途徑。因此，各區域政府應在思想觀念上打破行政區劃概念，建立合作共識以及互惠與利益協調機制，徹底實現區域合作目標。

在規劃和建設主體功能區過程中，行政區域界限既是責任線、決策線，也是利益線、障礙線。面對這一問題，應采取以下措施加以解決。一方面，由國家統一協調，監督，保證各地區根據規劃要求建設主體功能區以及對行政邊界地區承擔責任。在制定相關方針政策的過程中，針對行政邊界地區，政府應成立專門的組織，由小組領導者統一調度。另一方面，各主體功能區應共同開發一些生態項目。由于行政邊界區域處在多個政府的管轄范圍之內，各區域政府應建立利益調節和利益補償機制，并增強其可操作性。

健全生態補償機制。在國家“十二五”規劃的指引下，建設主體功能區，協調區域發展，加強各區域之間合作，對建立生態補償機制提出了新要求。完善生態補償機制，首先要建立生態補償資金機制。由于限制開發區和禁止開發區為資源和環境的保護做出了犧牲，發展速度較為緩慢，因此，優先開發區以及重點開發區應向限制開發區以及禁止開發區進行資金和財政方面的補償，例如，繳納一定的生態補償費和生態補償稅，由政府統一建立制度和規定數額。通過橫向與縱向的方式來保證生態補償機制的構建。針對生態環境保護，根據相關科學理論基礎，制定出相應的補償標準，并在制定和實施過程中有法律和制度的保障。其次，生態補償的部門要多元化，形成較為完整的體系。各部門分工仔細，各司其責，提高生態補償效率，避免在管理上出現管理交叉、出現問題互相推諉的現象。

加強各行政區、各主體功能區間的生態合作。主體功能區的劃分使得區域經濟發展進入了一個新的歷史時期，這也給區域合作提供了良好契機。

優先開發區通過對重點開發區進行適當的產業轉移，從而能夠逐步轉變自身的產業發展模式，努力提高科研技術水平，提高自主創新能力，減少對資源的消耗。構建高新技術開發區，形成產業鏈，逐步實現產業集群，在展開激烈競爭的同時，通過正式與非正式溝通與合作，形成競爭與合作的良性關系，促進優先開發區可持續發展，恢復生態平衡；限制開發區在發展本地區的特色經濟中，通過對優先開發區提供一定的生態產品最終提高其綜合競爭力；重點開發區和限制開發區在合作過程中，可以轉變重點開發區傳統的經濟增長模式，改粗放型經濟增長模式為集約型的經濟增長模式，促進經濟又好又快發展。禁止開發區在同優先開發區、重點開發區合作的過程中，應注重生態效應。此外，通過財政和稅收轉移的方式，優先開發區和重點開發區可切實幫助限制開發區發展特色經濟和生態綠色產業；在優先開發區和限制開發區、禁止開發區合作的過程中，限制開發區和禁止開發區首先要對自身有清晰明確的定位，找出自身的優勢和劣勢，優先開發區則通過資金轉移使得限制開發區和禁止開發區分享保護環境資源，維護生態平衡的成果。

此外，還有四類主體功能區同時參與的多元合作模式。四類主體功能區分工不同，具體操作方式應視生態環境狀況而定。如果生態環境問題處在一個相對平穩的階段，優先開發區和重點開發區可以大力發展經濟，同時帶動限制開發區和禁止開發區大力發展特色經濟，保護生態環境，實現生態效益；當生態環境問題上升為主要矛盾時，限制開發區和禁止開發區的合作就應上升為發展重點，各類決策均應將保護生態環境、維持生態平衡放在首位。

發展特色經濟。限制開發區與禁止開發區不能單純依靠國家給予的財政補貼維持本地的社會運行，而應根據自身情況，變區域劣勢為優勢，發展特色經濟。應著力于教育、科研、文化產業、服務業以及信息產業的優先發展，減少乃至避免工農業生產。禁止開發區應強化對自然文化資源原真性和完整性的保護，將重點放在對山川河流保護以及有害氣體與污染物“零排放”的考核。

（作者單位均為：河北聯合大學國際教育中心）

責編/邊文鋒