服務型政府建設的基本邏輯：理念、改革與治理

【摘要】黨的十八大報告明確指出服務型政府應具備的四大標準和四大目標。建設服務型政府，是黨為貫徹落實科學發展觀作出的一個重大戰略部署，同樣也是全球公共行政事業發展方向的集中體現。文章根據服務型政府的標準和目標以及中國國情，提出重塑政府理念，強化政府改革和轉變治理模式的基本邏輯。

【關鍵詞】服務型政府 理念 改革 治理

黨的十八大報告提出“建設職能科學的全新人民滿意型政府”的工作目標。從本質上來說，這是由我國國家性質所決定的，人民群眾的根本利益決定了在當前階段我國建設服務型政府必須堅持這一目標。這不僅僅是我國政府在中國共產黨領導下積極主動探索和諧社會的核心要求，同樣也是我黨對政府改革認識的不斷深化，是一種從內而外的自我改革。必須認識到，構建一個符合我國當下社會發展實際需求的服務型政府，不僅僅是全球公共行政改革發展的必然方向，同樣也是我國廣大人民群眾的真實愿望。同時，建設服務型政府是一項巨大、復雜的社會工程，需要重塑政府理念，強化政府改革和轉變治理模式。

根據現代政府的特征，重塑政府理念

確立政府職能有限理念。改變傳統意義上的“全能政府”客觀上要求我們必須根據我國當前階段社會發展的實際需求樹立“有限政府”的全新概念，也就是說，在日常的行政工作安排上，我們必須認識到政府所具有的管理功能是有限的，不可能對所有的事物都進行管理。隨著我國市場經濟的發展和完善，我國政府已逐步加強市場在資源配置中的基礎性作用，政府的職責重心在于糾正“市場失靈”。但目前的現實是，“全能政府”的概念在當前政府行政管理工作中仍然是主流，而體現在市場經濟環境中就是政府職能配置和市場經濟體制規范性之間的明顯沖突。一些部門仍然熱衷于管理一些無法管理或者不該管理的事情，其根源就在于從事這些事情有利可圖。究其本質，從全能政府走向有限政府的過程，就是我國政府職能不斷深化和細化的過程，也就是行政管理權限不斷規范化的過程。當然，建設服務型政府需要明確政府提供服務的邊界，政府提供的公共服務是有限的而非無限的，而除政府之外的社會組織和社會群體，同樣應該成為公共服務的提供者和參與者，這是社會主義市場經濟環境下，體現人民當家作主的客觀要求。

推進政府法治建設。從20世紀末期至今，我國政府積極主動地開展依法治國事業，在過去的十數年時間里取得了輝煌的成就。但是必須認識到，當前政府治理工作中，“人治”情況的大量存在，已經嚴重地影響到我國政府的整體行政管理能力。仍然還有大量的政府官員認為自己是“父母官”，而不能正視人民群眾的社會主人翁地位，對于民間組織（NGO）積極參與到社會管理工作中的權利沒有一個正確的認識；他們習慣于暗箱操作和使用權力，而不愿意公開執法和透明行政；他們更強調行政自由裁量權，而不愿意嚴格地遵守必要的程序和規則。由于過分地強調下級必須服從上級，政府管理仍存在長官意志現象，導致法律形同虛設，以權代法、以權壓法和徇私枉法的現象時有發生。發展現代市場經濟和向民主政治過渡，法治型政府是重要保障之一。這客觀上要求我們的政府管理人員必須重視和肯定人民群眾的公民權利，為我國憲法所規定的公民權益的實現提供支持和保障，而不是讓少數掌權者凌駕于社會之上，通過自身特權的實現來蔑視人民群眾的合法地位。要求政府的一切行為都在法律的陽光下執行，法律即使面對特權也必須具有無上的權威性。因此，我們必須根據當前我國市場經濟發展的客觀規律和實際需求，積極主動地引導政府從行政主導走向法律主導。

推進政府民主化建設。在社會發展過程中，政府的政治官員必須真正地認識到，人民的授權是其掌握權力、行使權力的客觀前提，同樣也是其權利合法性的重要保障。只有這樣，才能夠保證政府行為能夠為社會的和諧發展提供必要的支持。當前階段我國的政府政治官員通常情況下主要是依靠任命的方式產生，這種情況下，人民群眾的選舉權的實現顯然遇到了一定的阻力。現行干部的選拔過程中，更多的不是對人民群眾意見的體現，而是對上級意見的揣摩，長此以往，在政府部門容易滋生異化了的行政文化。官員過分地關注“上意”已經成為一種必然。針對這一情況，如何從根本上加以改變呢？筆者認為，這一情況存在的根源在于我國當前階段組織競爭的民主選舉的缺失，人民群眾所掌握的政治選舉權利沒有得到充分體現。在選舉制度下，政府官員的所有公權力完全來自于人民，并受到人民群眾的廣泛監督，因此他們在具體的工作中就必須體現人民群眾的根本利益，為人民群眾公權力的實現而努力，否則將會失去從政的機會。因此，我國政府有必要進一步加強公民選舉制度的建設。除此之外，政府還要積極主動地為公民參與到公共事務管理工作中來提供暢通的渠道和規范化的平臺，采取多種途徑來加強政府的治理能力，在政績考核過程中增大人民群眾滿意度所占的比重。

堅持政府“再造”，加大改革力度

以權力為核心，建立權力相互制約和相互協調的運行機制。我國政府根據國內政治制度發展的實際情況指出，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。”我國社會主義市場經濟環境中政府工作必須得到相應的制約和限制。羅素認為，追逐權力在人類的無限欲望中居首，過度的追求權力會使天使墮落，更何況世間凡人。由于人性的弱點，社會成員都存在著需求滿足的炫耀心理，具有不斷追求權力的欲望，這在客觀上就要求必須建立健全一套行之有效的政治制度加以預防。實際上，為了真正意義上的制約和規范政府的行政管理工作，就必須對政府的權力進行有效的分解，讓政府各個部門工作規范在自身權力范圍之內，實行分權并建立相互制約、相互協調的運行機制。建立權力制約和相互協調的運行機制，否定了個人集權和大權獨攬的正當性，可以制約政治權力運行的主觀隨意性。

以政府結構優化為重心，繼續推進行政體制改革。推進行政體制改革，達到政府管理轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能之目的，重點是大部制體制改革和省管縣體制改革。在黨的十八大報告強調，“根據市場經濟的一般規律推進大部制改革步伐，降低部門內耗。”當前，縱觀世界范圍內的政府部門設置，基本上都保持在每個職能部門單獨管理一塊的規模上，而反觀我們，雖然經過2008～2009年的改革，但是仍然保留了大量的無用部門，這充分說明我國當前的大部制改革問題仍然值得重視，還有很大提升空間。同時，中國新一輪的行政管理體制改革，促進地方治理結構扁平化也是重要目標之一。根據當地公共事務管理的實際需求，減少地方政府層級設置，將傳統意義上的四級制改變為更為靈活的三級制。實行市縣分設分治，即十八大報告指出的“優化行政層級和行政區劃設置”，在改革之后，市級政府僅管理所在市區的政務并提供相應的公共服務，而原有的對下屬鄉鎮的管理工作則轉交到省政府手中，這樣不僅僅可以極大地優化行政管理資源，同樣也能夠減少不必要的部門數量，為政府的“瘦身”提供必要的支持。

以績效為本，完善政府績效評估與改進。當前，中國各級政府都是預算型政府，奉行預算為本。這種情況下，我國的各級政府為了自身利益的實現，千方百計地擴大預算基數，政府財政預算最終結果如何，已經成為部門管理人員整體行政管理水平的重要評價標準。而相對于我國傳統的預算型政府來說，績效型政府主要是以治理績效作為安排財政預算的基本依據。通過進行成本—收益分析，政府在提供公共事務管理和公共服務的過程中，績效評估是其重要的評價標準，這對于降低政府的行政管理成本、減少冗余部門有著非常重要的現實意義。績效型政府的構建，客觀上要求我們必須改變傳統意義上“重決策、輕執行、輕評估”的工作現狀，積極主動地引導民眾參與到公共事務的管理和監督工作中來，對一些重大的突發事件的管理應根據實際情況適當地引入評價機制，通過多種途徑對政府的行政管理行為加以限制。

面向社會，提高政府的治理能力

提高政府回應性和應急處理能力。在我國當前階段市場經濟的發展過程中，信息技術的進步和計算機的大規模普及，自媒體時代已經取代了傳統媒體在社會信息傳播中的地位。信息傳播革命客觀要求提高政府治理的回應性（Government Responsiveness）和應急處理能力。傳統的傳媒時代中，由于無法及時有效地進行大量信息的快速傳播，因此在應對突發事件的過程中，我國的政府公共管理部門能夠快速地節制事態發展，有效控制社會影響。但是在當前自媒體時代中，通過微博、論壇等信息平臺社會公眾與政府同步獲得重要和突發事件資訊，政府傳統的拖延策略所能夠起到的作用越來越小，遮掩的方式進行處理往往只能夠收到反作用。推進回應型政府建設，是解決這一問題的根本途徑，通過回應型政府建設，能夠讓政府相關部門和上級部門及時有效地了解事態發展的實際情況，及時地做出應對措施。應急預案的設定和實施，是保證政府及時有效應對突發事件的重要前提。隨著我國政府在社會公共事物中所起到作用的日漸凸顯，提高政府的整體應急能力、加強快速應對反應水平，已經成為提高政府執政能力的重要要求之一。只有及時主動地回應社會呼聲，才能夠真正意義上的提高政府公信力，加強政府的服務能力。

推進政府透明化建設。所謂透明化政府，就是政府制定的公共政策和實施的管理措施須及時公開，根據社會的反映情況及時調整政策。在我國當前社會主義民主社會的發展過程中，政府信息有著非常重要的地位，對于社會的方方面面都具有非常強的影響能力。這種情況下，如果不及時地對政務信息進行公開透明的處理，勢必會導致人民群眾的不信任，陽光政府的構建工作顯然也就無從談起了。我國在2007年4月制定了《政府信息公開法》，為我國政府政務信息的公開奠定了相應的法律基礎。公共知情權的保障，客觀上要求我們必須公開政府工作信息，這是促進和諧社會發展的重要戰略資源，讓政府的一切行為都暴露在陽光之下，能夠最大限度地規避政府行為中的不公平指出，是防止腐敗的重要途徑之一，建立健全一套行之有效的政府信息公布機制，提高政府行為透明度，所起到的重要作用值得我們給予更多的關注和重視，但是當前階段我國公民知情權的保障還有很大的提升空間，我們在當前階段的政府政務改革過程中，有必要進一步加大政府信息公開力度，提升政府公信力，改善政府形象。①

推進政府責任建設。從某種意義上來說，構建責任政府是我國推進社會主義和諧社會建設的客觀要求，同樣也是我國人民群眾公權力實現的客觀前提。也就是說，政府所掌握的權力，必須有相應的責任存在，政府的權力和責任是一對相互依存的“孿生”兄弟。傳統觀念認為，官員的地位決定其掌握多大的權力，而在當下的思想觀念中則更為強調，當多大官承擔多大責任。而問責制度的產生，CtQaPss/FiA9Z3sVeaFwHw==正是這一思想在政府工作中的集中體現，“作為服務型政府構建過程中必須重視的制度，問責制度必須成為我國政府日常管理工作中的核心制度之一”②。黨的十七大報告指出：“根據我國政府管理過程中表現出來的實際問題，按照問責制度的要求，為政府每一個部門制定一個責任表格是非常有必要的。”而在后續的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，同樣對我國政府官員的問責問題做出了具體說明，在包括濫用職權、監管不力等方面都提出了具體的權責關系，列出了包括停職查看、開除黨籍等一系列與之對應的處理方法。

推進政府電子政務建設。電子政務的開展在當前階段計算機技術的發展和進步下已經成為了一種可能。從本質上來說，政府的電子政務建設，主要是指政府在日常工作中引入相應的電子化和自動化技術來輔助辦公的一種政務信息管理系統。通過這套系統，政府內部各個部門之間能夠就行政管理資源的合理利用提供必要的意見和建議，極大地優化了政務管理資源的利用。同時也能夠為政府內不同部門之間的協作提供相應的平臺，減少內耗。當然，電子政務工作的推進，最大的作用在于提高政府整體公共事務管理效率水平，及時地為廣大人民群眾提供高質量的政務服務。

電子政務的發展必然為公民提供一個更為良好而寬廣的政務信息獲取平臺：公民能夠通過該平臺獲得快速、準確的政務信息，在相關事物的辦理過程中能夠享受到網絡帶來的種種便利。在當下自媒體時代，電子政務事業的推廣和開展，同樣也是提高政府快速反應能力的重要途徑之一，能夠極大地加強政府在溝通方面的工作效率水平，極大地提升了政府的人力資源管理水平，優化人力資源配置。基于上述情況，加強政府電子政務建設水平，構建一個符合我國社會主義社會需求的無縫隙的政府（seamless government），有著非常重要的現實意義，是我國政府公共事務管理水平提升的必由之路。

推進政府反腐倡廉建設。隨著我國社會主義市場經濟地方發展，政府工作環境和工作內容難免和地方經濟之間產生千絲萬縷的聯系。這種情況下，推進政府反腐倡廉工作，是我國社會主義和諧社會構建的必然前提。當前階段我國政府在反腐倡廉工作面前還有很長的路要走，雖然在過去的一段時間內取得了一定的成就，但是各地政府層出不窮的腐敗問題仍然值得我們警醒。

胡錦濤同志在“七一講話”中就重點指出，“在我國社會經濟發展的過程中，一部分干部同志沒有經受得住腐敗的侵襲，對我國政府形象造成了非常嚴重的負面影響。如果不對政府的腐敗問題做出及時而有效的處理，我黨和政府必然失去廣大人民群眾長期以來的深刻信任。我們必須深刻地認識到反腐工作的長期性和艱巨性，根據社會發展的客觀規律建立健全一套科學的反腐斗爭體系，做好打持久戰的準備。”③我國政府作為人民政府，代表人民利益，必須從當下反腐工作開展的實際情況出發，進一步加大反腐力度，為我國政府形象的改善做出更為積極的努力。為此，我們必須按照人民群眾的意愿，進一步規范政府的行政管理行為，加大對政府權力的制約，以更為積極的態度去面對社會輿論監督，從根本上遏制貪污腐敗的不正之風。

（作者單位：北京大學政府管理學院）

【注釋】

①楊宏山：“服務型政府的制度分析”，第三屆中美公共管理國際學術研討會，2006年。

②許耀桐：“行政體制改革：十年十成果”，《法制與經濟》（上旬刊），2012年第12期，第9～11頁。

③胡錦濤：“在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話”，《人民日報》，2011年7月2日。

責編/許國榮（實習）