古代縣治權力監督機制得失察考

【摘要】基于“郡縣治，則天下治”而生發開來的縣治權力監督，呈現出三層監督體系的架構，內含“以卑察尊，以小制大”，回避防腐、峻法懲貪和官德導廉等靈活性與規范性并舉的機制，也存在著官僚政治網絡里多元監督無奈、官吏薪俸不濟時導致勤廉監督難為的教訓。

【關鍵詞】縣治 權力監督 得失

鄉土中國歷來有“縣為國之基，民為邦之本”之說。基于此而生發開來的縣治權力監督機制在歷朝歷代的變遷中，呈現出多元主體交雜，內部體系嚴明的特點。具體而言，權力監督機制分為上、中、下三個層面的監督體系，上層是御史監察系統，以監察朝廷官員為主，地方官員為輔；中層是地方監察系統，以監察地方官員為主，中央派出機構為輔；下層是郡（州）太守及其屬吏實施的層級監管。三層監察系統自成體系，互不統屬，呈單線垂直狀，多管齊下，權力傳遞迅速，邊界嚴明，既互相掣肘又互為補充。其靈活性表現為“以卑察尊，以小制大”，因監督效能而生；其規范性表現為將教育、預防、懲治等廉政機制制度化，力圖讓各級監督落到實處。

古代縣治權力監督系統的利處

“以卑察尊，以小制大”。古代官場存在廣泛的權力關系網。中國五千年的古代官場文化，就是一張密密麻麻的大網，每一個官員都身處其中，同時又在編織著自己的小網。大網罩小網，小網攀大網，盤根錯節，根深蒂固，權力關系網涵括血緣關系、聯姻關系、干親關系、地緣關系、師生關系等。人一旦為官，便攀附權貴，甚至拉幫結派、排斥異已。監察官員大多觸及地方諸多政事，竭力遏制地方官員腐敗謀私，難免與地方官員的生存需求和利益發生沖突，若無靈活應變性，很難沖出“官官相衛”的重圍而取得實際效果。

出于中央集權統治和平衡掣肘的考慮，歷代皇帝致力于形成“秩卑而命之尊，官小而權之重”，“小大相制，內外相維”的監督模式。為了切實執行這一模式，對地方的監察事宜，御史則“替天子行權”、大事通過上奏裁定，小事可以當機立斷，甚至可以不經過調查核實就“風聞彈事”或“風聞彈人”，即便上奏的事項不真實，也不會面臨獲罪的風險。這些例外措施使得監察官員地位相對獨立，權力較大。某些朝代還采用嚴選考任、年度考核、監督與再監督等方法，督促監察官員秉公執法，發揮作用。同時，監察官員“秩卑”讓皇帝容易監控，在行使監察職權時不干涉地方正常的行政事務，在利益方面與地方官吏沒有糾葛，促使監察官員潔身自好，懲惡揚善；監察官員“祿薄”，可讓其“無產者無畏”，為皇帝和朝廷忠誠服務。

監察官員“權重”，一方面表現在可能“以卑察尊”，官階低的可以監察官階高的，另一方面表現在替天子行事，有皇帝在后面撐腰才大膽地行動以實現糾舉之效。因此，“以卑察尊，以小制大”是專門針對地位特別的對象進行權力制約的監察范式，也是讓監察行為和監察人員地位獨立的一種歷史選擇，更是遵循監察規律的科學實踐，對完善當今我國行政監察方式及制度有一定的借鑒意義。

官德導廉。有研究認為，諸子百家中，儒家的德治對官風起了明顯的道德凈化作用，道家的清靜無為利于官場浮躁心態的自律，墨家的尊天明鬼、尚簡薄葬對官員的驕奢淫逸現象起著某種約束作用，法家的法治主張有利于官僚機構的有序運行。自漢朝“罷黜百家，獨尊儒術”后，官吏的道德約束，首推“修身、齊家、治國、平天下”的儒家文化，其中或隱或現的積極的廉政文化內涵或勤政廉政理念，通過統治者的整合和文化傳播、感染、熏陶乃至教育培養了部分官吏，指引官吏們忠君報國、仁民愛物，清廉儉樸，勤勉謹慎和修身養性。官員內化于心的德行培養為廉政的實現，奠定了深厚的道德基礎。

回避防腐。親情、鄉情和交情等相互交織，構成了小農經濟環境中的基本社會關系，加之行賄送禮、威逼利誘等手段，容易產生“以公廢私”、“以言代法”、“以情越政”的情況，在中央與地方之間，造成種種壁壘，牽制、削弱甚或動搖中央權威。為防止官員間結成社會關系網或親屬關系網而循私枉法，自東漢恒帝施行的“三互回避”開始，回避制度經歷改朝換代，逐步完善。中國古代回避制逐漸形成了科場回避、地區回避、親屬回避、特殊官職回避、任職時間回避、產業所在地回避等六個方面的內容。應該看到，回避只是一種對于腐敗的預防措施，并不能從根本上解決官吏之間結黨營私、茍且弄權的問題，但作為一種治標的措施，仍然要給予充分肯定。

考績問責。中國古代對官員的問責是通過考功，即官吏政績考核來實現的。對官員的考核主要從道德、能力、業績、資歷等方面進行，并且考核的標準依據官吏不同的職級和職能范圍而設定。秦代郡國對縣長的考核沿襲“上計”制度，要求縣長把該縣的戶口、墾田、稅賦、治安等具體數字編為計薄呈報。 漢代重各縣戶口墾田和錢谷入出。唐時，沿襲以前西漢以來數條問事之法，設立《六察法》。宋代的考績，亦稱“磨勘”。隨后的各個朝代，雖然考核的程序、內容有繁簡的差異，但總體趨勢上是由重道德變為重實績，由繁瑣到簡化，對考核的結果還劃分出不同的優劣等級。

峻法懲貪。歷朝歷代官場的貪賄腐敗可謂花樣百出、層出不窮。對官吏貪腐的懲治措施逐漸由寬嚴相濟演變為嚴刑峻法。秦朝明確規定，對奉公守職的官員予以嘉獎，對違法失職的官員予以嚴懲。漢承秦制，并且對官吏的受賄、失職、監守自盜等加大了懲處力度。唐朝在律法中，對官吏的失職、貪贓枉法、貢舉不當等作出了明確的界定，對考核不實、縣令私自出境等作出了明確的量刑處罰，總共規定了50多項貪賄罪名。宋代偏重懲治縣域貪官污吏，如商河縣令李瑤受贓被判死刑。明代，朱元璋立志“重繩貪吏，置之嚴典”，革除元朝“吏治縱弛，民生凋敝”的弊端，《明律》在《職制》篇中專設《受贓》，不惜用族誅、凌遲、梟首、刖足、挑筋等殘酷刑罰來懲治貪腐。歷朝歷代的這些法令，讓貪腐情況有一定遏制和好轉，也值得我們現今思考。

古代縣治權力監督系統的弊端

古代朝廷試圖以實施這些措施來達到整頓吏治之效，但事實上，政出多頭且監察與行政、審判等職能混淆導致縣官無所適從，縣治權力監督系統的實際運行存在困難。究其原因，主要有三點：

官僚政治網絡交織，多元監督無所適從。在官僚政治網絡中，地方官吏們因利益糾葛和榮辱相系，面對考績、監察時，常常互相隱瞞或歪曲黑白，甚至慫恿鄉村紳士收買鄉民傳功頌德。駐地監察官在按察州縣時也常懷私心，揣摩朝廷意圖，迎合皇帝口味，從中牟利：要么向被監察對象通風報信，將“指謫”、“點檢”的事項及原因事先告知，以便地方官員提前準備，彌補漏洞；要么以“強干”之名，大肆搜舉，小事化大；要么憑借私人關系或過譽，或邀賄乞覓。再加上皇帝定期或不定期設若干特使、巡按、督撫等互相牽制、掣肘，通過信息互相核實、應證以維持縣級政府治理，造成地方州縣的權利過多地被中央政府剝奪，地方行政失效和司法障礙導致監察法制疊床架屋，不僅沒有帶來依法治理，倒使人治盛行，使制度建設的初衷與制度變遷南轅北轍。

官吏薪俸不濟，勤廉監督終難為。自古縣治官員薪俸都不太高。明朝，七品縣令一年的俸祿為90石，七品以下有品秩的為60～84石，沒有品秩的在12～30石之間。在縣官日常開支中，無編制人員費用、迎來送往招待費、固定的攤捐和攤獻、資助上級官衙的辦公費、填補府州錢糧存儲虧空等不能“作為正常開銷”的項目卻不少。因此，縣官被迫在正常范圍之外尋求出路，加征苛捐雜稅，力求避免虧空且有所節余。

縣官通過屬吏，屬吏通過鄉里長，鄉里長通過保甲長，將沉重的稅負負擔層層轉嫁給老百姓，民間常有怨言：縣衙所使用的錢要么是勒索屬吏，要么是搜刮民脂民膏。吏役們為交差和自身生計，往往“靠山吃山，靠水吃水”，借機敲詐勒索。因此，通過虛報人丁增加收益，人民的雜稅、徭役不斷，盡管中央政府有時會通過補貼、犒賞及養廉銀等形式進行補救，往往難以收到好的效果。其后果是陋規、潛規則所誘導或縱容的“以權謀私”、“賣官鬻爵”、“官官相護”的風氣盛行。在縣級官吏的薪俸設計中，存在制度缺失，彌補的措施也不到位，造成了頂層設計和人文關懷不足 。①低薪制的結果并未保持官吏的清廉，反而使官吏對俸祿以外的灰色或黑色收入更感興趣，以致見利忘義。

嚴刑峻法乏力，貪腐行為終“難禁”。縣治權力監督弊端一個最重要的原因是，嚴刑峻法這只是一種“事后救火”的方法，不能做到“事前防范”而防患于未然。事后的懲處力度越大，說明事前的防范機制越弱，也就更容易出現老子感嘆的那種“法令滋彰，盜賊多有”的尷尬。最終的結果是，這些治理貪腐法令的施行是“山高皇帝遠”，無法下鄉間。真正有效的貪腐懲處機制，應當是“以事前預防為主、以事后懲處與以事中跟蹤為輔”，這要求建立起一整套約束權力的制度機制，使得絕大多數公職人員都能在制度的范疇內行事，而不會成為制度的“漏網之魚”，再輔以對個別“漏網之魚”進行嚴懲，才能最為有效地防范貪腐犯罪，并將其損失降到最低限度。

（作者分別為廣東財經大學公共管理學院博士研究生，華中師范大學公共管理學院博士研究生；本文系國家社科基金重點項目“中國行政監察理論與實踐問題研究”階段性成果，項目編號：11AZD013）

【注釋】

①邵英華，陳瓊：“論中國古代監察制度的發展及其特征”，《甘肅行政學院學報》，2005年第3期。

責編/韓露（實習）