論國家賠償范圍狹窄性與拓展的可行性

【摘要】與舊《國家賠償法》相比，新《國家賠償法》在賠償范圍方面仍呈現(xiàn)出突出的狹窄性特征，包括公民人身自由的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不高且欠缺合理性等。目前，國家損害賠償范圍拓展已具相當(dāng)?shù)目尚行?，包括相關(guān)國際立法和國內(nèi)研究提供了拓展的理論支持、多年的司法實(shí)踐和公眾的強(qiáng)烈期盼提供了拓展的社會(huì)基礎(chǔ)等多方面。

【關(guān)鍵詞】國家賠償 狹窄性 體現(xiàn) 拓展可行性

我國于1995年頒布的《國家賠償法》，對(duì)維護(hù)公民基本人權(quán)，約束國家權(quán)力的運(yùn)行，具有里程碑式的意義。然而該法施行以來，相較于民事侵權(quán)賠償立法和司法實(shí)踐，國家賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)飽受詬病。為此，2010年國家對(duì)原《國家賠償法》進(jìn)行了修改，以期克服長期以來舊《國家賠償法》給人形成的“國家不賠法”印象，完成由監(jiān)督法向救濟(jì)法的漂亮轉(zhuǎn)身。然而從法律條文和司法實(shí)踐來看，該法的實(shí)際效果離期望值還相距甚遠(yuǎn)。就新《國家賠償法》賠償范圍狹窄的具體表現(xiàn)和擴(kuò)展賠償范圍的可行性進(jìn)行探討，在當(dāng)前仍是一個(gè)值得關(guān)注的話題。

國家損害賠償范圍狹窄之體現(xiàn)

賠償公民人身自由損害的標(biāo)準(zhǔn)不高且缺乏合理性。按照國家賠償法的規(guī)定，如果公民人身自由被侵犯，國家進(jìn)行賠償時(shí)應(yīng)該按照國家上年度職工日平均工資來進(jìn)行計(jì)算。2011年全國城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資為42452元，一天就是116.31元。如果被非法限制人身自由一天，賠償116.31元。但是不賠基于該天羈押導(dǎo)致的其他損失，比如失去簽約機(jī)會(huì)，面試機(jī)會(huì)等。同時(shí)由于城鎮(zhèn)有私營與非私營職工之分，2011年全國城鎮(zhèn)非私營單位在崗職工年平均工資為42452元，而同期私營單位的就業(yè)人員其年平均工資則僅為24556元 。①與城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員相比，二者收入差距較大。同時(shí)東中西不同地區(qū)收入差距巨大。如果都統(tǒng)一按國家上年度職工日平均工資計(jì)算，對(duì)非私營職工和發(fā)達(dá)地區(qū)的受害人明顯不公。

同時(shí)對(duì)于造成身體傷害的，按國家賠償法規(guī)定，對(duì)誤工造成的損失賠償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，最高可達(dá)到上年度職工全年平均工資的5倍。而被侵犯人身自由則只能按國家上年度職工日平均工資計(jì)算，好像造成身體傷害比侵犯人身自由損害大些，故賠償標(biāo)準(zhǔn)就高些。其實(shí)不然，有時(shí)對(duì)人身自由的侵犯可能造成重大損失，比如喪失重大簽約機(jī)會(huì)，而人身傷害可能僅是一般輕傷，花費(fèi)較少，可以很快恢復(fù)。當(dāng)然，人的身體不能用金錢來衡量，但人的自由的重要性也不見得就比人的身體的重要性低。

直接損失未全部納入賠償范圍。按照國家賠償法規(guī)定，如果對(duì)于被扣財(cái)產(chǎn)已通過拍賣或變賣方式處理，則應(yīng)將所得的款項(xiàng)返還給受害人，如果該價(jià)款明顯低于財(cái)產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值，則對(duì)造成的損失國家還應(yīng)予以賠償。該規(guī)定對(duì)于防止賤賣財(cái)產(chǎn)，損害財(cái)產(chǎn)所有人的合法權(quán)益，具有重要意義。但是如何對(duì)“明顯低于”進(jìn)行判斷，相應(yīng)的賠償金中的相應(yīng)如何把握，沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，給實(shí)踐中的隨意處分提供了較大的空間。

人身權(quán)損害的賠償不合理，主要體現(xiàn)在《國家賠償法》對(duì)因誤工減少的收入的賠償?shù)囊?guī)定方面。如前所述，國家賠償誤工費(fèi)，其基本標(biāo)準(zhǔn)為上年度職工的日平均工資，并要求最高不能超過日平均工資的五倍。盡管比侵犯人身自由賠償標(biāo)準(zhǔn)高些，但是同樣不是以受害人實(shí)際損失為準(zhǔn)，對(duì)直接損失沒有充分賠償。另外，與作為規(guī)范一般人身侵權(quán)的《侵權(quán)責(zé)任法》第16條規(guī)定：“侵害他人造成人身損害的，應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)等為治療和康復(fù)支出的合理費(fèi)用，以及因誤工減少的收入?！迸c之相比，作為規(guī)范國家侵權(quán)的侵權(quán)法在賠償身體傷害項(xiàng)目上卻沒有規(guī)定交通費(fèi)的賠償，是一個(gè)立法缺陷。

間接損失賠償范圍有待擴(kuò)大。主要體現(xiàn)在對(duì)“返還財(cái)產(chǎn)、恢復(fù)原狀”時(shí)造成財(cái)產(chǎn)損失整體性地未規(guī)定補(bǔ)償?！秶屹r償法》第三十二條對(duì)國家賠償?shù)姆绞胶陀?jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了概況性規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，國家在賠償方式上主要采用支付賠償金，但在財(cái)產(chǎn)還存在或者可以恢復(fù)原狀的，則對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行返還或者恢復(fù)其原狀。關(guān)鍵是無論返還財(cái)產(chǎn)還是恢復(fù)原狀，都是針對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害后回復(fù)到侵權(quán)前的財(cái)產(chǎn)狀態(tài)，但對(duì)由此造成的財(cái)產(chǎn)損失沒有規(guī)定予以彌補(bǔ)，比如違法征收房屋，導(dǎo)致房屋的租金損失等。

返還部分財(cái)產(chǎn)時(shí)不計(jì)利息損失。按照《國家賠償法》第三十六條規(guī)定，在對(duì)貨幣性財(cái)產(chǎn)（比如被執(zhí)行的罰款、被解凍的存款等）進(jìn)行返還時(shí)，還要對(duì)由此造成的利息損失按銀行同期存款利息標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，表明了對(duì)間接損失進(jìn)行賠償?shù)膽B(tài)度。但在返還部分貨幣性財(cái)產(chǎn)（如被處罰款和罰金、追繳、沒收的財(cái)產(chǎn)）或者非貨幣性財(cái)產(chǎn)（如違法征收和征用的財(cái)產(chǎn)，查封扣押和凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)）時(shí)沒有規(guī)定間接損失賠償，只要求返還相關(guān)財(cái)產(chǎn)或者對(duì)直接損失進(jìn)行賠償，但實(shí)際上該類損失往往比銀行同期利息損失要多。

精神損害的撫慰金賠償籠統(tǒng)且賠償范圍狹窄。新《國家賠償法》的一個(gè)亮點(diǎn)就是對(duì)精神損害賠償范圍擴(kuò)大到了撫慰金。根據(jù)該法第三十五條的規(guī)定，如果有法定情形之一，導(dǎo)致受害人一般精神損害，則承擔(dān)諸如消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉等一般侵權(quán)責(zé)任后果，但如果造成嚴(yán)重后果，則還要進(jìn)一步支付相應(yīng)的撫慰金對(duì)受害人進(jìn)行精神慰藉。但遺憾的是，對(duì)于 “造成嚴(yán)重后果”的界定及對(duì)“相應(yīng)的”的把握程度比較籠統(tǒng)，不利于準(zhǔn)確理解和執(zhí)行。同時(shí)，與民事精神損害賠償立法相比，新國家賠償法只對(duì)很少權(quán)利損害規(guī)定精神損害賠償，在范圍上較為狹窄。目前國家賠償法只對(duì)侵害人身自由及身體、生命、健康權(quán)等物質(zhì)性人格權(quán)的國家行為負(fù)賠償責(zé)任，對(duì)精神性人格權(quán)和身份權(quán)的侵害，以及公民受教育權(quán)與政治權(quán)利等基本憲法權(quán)利侵害未規(guī)定精神損害賠償。

國家損害賠償范圍拓展可行性分析

相關(guān)國際立法和國內(nèi)研究提供了范圍拓展的理論支持。放眼世界國家賠償制度發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)有一個(gè)共同的趨勢(shì)，就是都在不斷加大對(duì)國家行為進(jìn)行約束的力度，表現(xiàn)在責(zé)任上就是責(zé)任的范圍越來越大。以法國為例，其在賠償范圍上雖然一般只賠償直接損失，但對(duì)十分確定的間接損失也會(huì)賠償。②現(xiàn)在，世界上大多數(shù)民主發(fā)達(dá)國家都將補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)納入國家賠償范圍，體現(xiàn)了國家賠償法的發(fā)展方向。

相較于西方發(fā)達(dá)國家，我國理論界在20世紀(jì)80年代才將國家賠償問題納入研究視野，起步較晚。雖然對(duì)行政法理論基礎(chǔ)是什么，至今仍無公論，但是對(duì)于“凸顯服務(wù)、強(qiáng)化控權(quán)”卻達(dá)成了普遍共識(shí)。應(yīng)該說，蓬勃發(fā)展的公法理論已經(jīng)為國家賠償范圍的拓展進(jìn)行了有力的理論鋪墊。國家賠償法的發(fā)展應(yīng)當(dāng)符合關(guān)于服務(wù)、控權(quán)的理論共識(shí)，對(duì)于如何排除在行政法服務(wù)的過程中因?yàn)闄?quán)力的濫用和特權(quán)，造成相對(duì)人的不平等對(duì)待而受到損害，是國家賠償法的必備內(nèi)容。隨著依法行政原則、尊重和保障人權(quán)原則、越權(quán)無效原則、信賴保護(hù)原則、比例原則、正當(dāng)法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則、行政公平原則的確立使行政法的理論基礎(chǔ)經(jīng)歷由“管理論”到“控權(quán)論”再到“平衡論”的過程。政府也由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，同時(shí)這些理念對(duì)社會(huì)生活的方方面面也產(chǎn)生了影響，所以，國家賠償?shù)南嚓P(guān)問題也進(jìn)入人們的視野中。

多年的司法實(shí)踐和公眾的強(qiáng)烈期盼提供了范圍拓展的社會(huì)基礎(chǔ)。《行政訴訟法》從1990年開始生效，而后《國家賠償法》又于1995年實(shí)施。但到目前為止，相較于其他案件，國家賠償案件數(shù)量還比較少，卻呈現(xiàn)出不斷增長之勢(shì)頭。幾十年來，通過對(duì)大量國家賠償案件的審理，司法實(shí)踐工作者不僅獲得了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)國家賠償?shù)膿嵛啃詷?biāo)準(zhǔn)問題進(jìn)行了思考和探討，提出立法增設(shè)的建議。而大量國家賠償案件的受害者對(duì)國家賠償?shù)南笳餍該嵛啃詷?biāo)準(zhǔn)尤為不滿，認(rèn)為國家應(yīng)該與一般侵權(quán)人一樣承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任，以示對(duì)他們的權(quán)利的尊重。對(duì)此，理論界也予以積極響應(yīng)，成為學(xué)者們關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)，并形成了廣泛共識(shí)。而原告最終勝訴獲賠案件的比例偏低，法定賠償標(biāo)準(zhǔn)的太低，使社會(huì)大眾對(duì)國家賠償法的實(shí)際效果持謹(jǐn)慎態(tài)度，強(qiáng)烈期待新標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)?？梢姡覈?0多年的國家賠償法律制度實(shí)踐與社會(huì)的廣大呼聲為立法上全面采用補(bǔ)償性標(biāo)準(zhǔn)奠定了廣泛堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國力的增強(qiáng)提供了范圍拓展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。國家賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)會(huì)增加各級(jí)財(cái)政的一些負(fù)擔(dān)。其實(shí)從最高人民法院2010年底公布的數(shù)據(jù)來看，自1995年國家賠償法施行以來，截至2010年10月，全國法院15年共受理國家賠償案件97700多件，賠償金額超過21億。③可見，十幾年總額也就20多億，可以通過轉(zhuǎn)移支付來解決。經(jīng)過30多年的改革開放，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)取得了長足的發(fā)展，成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，最大的債權(quán)國，擁有最多的外匯儲(chǔ)備，國家的財(cái)力今非昔比，為我國實(shí)行補(bǔ)償性國家賠償標(biāo)準(zhǔn)提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（作者單位分別為：重慶三峽學(xué)院政治與法律學(xué)院，重慶三峽醫(yī)藥高等專科學(xué)校；本文系重慶三峽學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目“水庫失地移民權(quán)益保障研究—以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11ZD-03）

【注釋】

①“2011年城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資24556元”，中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201205/29/t20120529_23363415.shtml。

②胡建森：《比較行政法20國行政法評(píng)述》，北京：法律出版社，1998年。

③“全國法院15年共受理國家賠償案件97700多件”，中國工業(yè)信息網(wǎng)，http：//www.587766.com/news2/22762.html。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）