人民建議征集制度的程序控制

【摘要】人民建議征集是一項擴大民眾政治參與的制度，其對我國的民主政治建設有著重要的意義。從我國的立法狀況來看，人民建議征集制度還存在諸多問題，需進一步完善，要從程序上加強人民建議征集的實效性，切實發揮其功能與價值。為此，我們需要對人民建議的含義、范圍及建議人、受理機關等相關程序加以界定。

【關鍵詞】人民建議征集 概念 程序控制

人民建議征集制度在我國建立至今已有20多年，其建立之初的主要任務是反映市場經濟建設的信息，保持人民群眾和黨和政府的聯系。但隨著時間的推進，其成效卻難以評估。從近年來的實踐來看，要充分發揮人民建議征集制度的價值，就必須把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聾子的耳朵”和“傳聲筒”，而更應該讓其是具有牙齒的法律，成為民眾有效參與決策的法律途徑。

人民建議概念的界定

《現代漢語詞典》對“建議”一詞的解釋是：“建議是個人或集體向上級提出的主張”。單純從字面含義來看，“人民建議”可定義為：人民建議是我國公民以個人或集體的名義向黨和政府提出的具有決策參考價值的思想觀點、思路、舉措、辦法。具體包括宏觀構想、總體規劃、發展思路、政策建議、項目建議、科學預測、經驗做法、創舉新招等。按內容分類，又可劃分為建設性建議、對策性建議、批評性建議等。從行政法角度看，人民建議屬于行政決策范疇，作為一種訴求，它主要用于為各級領導決策提供咨詢服務。人民建議具有深厚的憲法基礎。我國1982年《憲法》第二十七條第二款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”《憲法》第四十一條更是規定了“公民有提出批評和建議的權利”。

人民建議征集的程序性控制

要從程序上加強人民建議征集的實效性，切實發揮其功能與價值。一是從行政決策角度，加強人民建議征集的法制化；二是從公民請愿法角度來加強人民建議征集制度，兩個角度并不矛盾，公民請愿以及建議的價值之一，就是加強了與政府的溝通，使政府的決策更加科學和民主。為此，筆者認為，可以從以下方面加強建設。

程序的合法性設置。對正當程序而言，“法律的重點不是決定的內容、處理的結果，而是誰按照什么手續來作出決定的問題的決定。簡單地說，程序的內容無非是決定的決定而已”。建立人民建議征集制度首要的問題是其合法性，對于立法程序而言至關重要，或者說其法律依據在哪里？前文已論證，我國1982年《憲法》第四十一條，可作為其憲法法律基礎，但其表述并非明示，缺乏相應權威的官方解釋。就行政程序法而言，缺乏中央統一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法條例第三十二條規定，“政府工作部門、下級人民政府以及公民、法人或者其他組織認為重大事項需要提請政府決策的，可以提出決策建議。縣級以上人民政府應當建立健全行政決策咨詢機制，完善行政決策的智力和信息支持系統。決策承辦單位依照法定職權確定或者由政府行政首長指定”。這里咨詢功能的建立和要求是建立建議的依據之一，但其范圍過于狹窄，僅限于政府主導的決策咨詢，并且包括了下級地方政府。因此，從法律上缺乏一個直觀明確的人民建議立法依據。

程序控制的基本內容。程序控制包括四個方面的基本內容。一是建議人。人民建議指建議人對于行政機關政策、規章及其他規范性文件的形成、制定、通過、變更或廢止，以口頭或書面形式，向所屬行政機關表達意見的行為。這里，應對建議人作出如下界定：第一，建議人資格只能限于符合條件的自然人、私法人、或法律許可的社會團體。包括本轄區的居民，也包括了外來流動人員、外國人等，擔任公職的特殊人員（如公務員、法官、現役軍人等）不得參與一些建議活動，下級政府、國有企業等不得參與。第二，建議人可以是個體建議，也可以是集體建議；第三，建議人除享有憲法規定的基本權利之外，還應突出以下權利：言論免責權，即建議人在建議活動過程中所發表的意見免受法律追究；獲得答復權，即建議人享有要求受理機關在法定期限內就建議事項處理結果予以回答的權利；平等對待權，即建議人不得因參與建議活動而受到任何歧視待遇；參加聽證權，即建議人享有參加受理機關在審查過程中舉行的聽證會的權利；救濟權，即在建議過程中對于行政機關損害其權益的行為，有提出行政復議或行政訴訟的權利。

二是建議事項及范圍。建議事項范圍的大小關系該制度的成敗。范圍過大，則訴求太多，利益復雜，難以處理；范圍過小，則如隔靴搔癢，流于形式。因此，在設定范圍時不僅要考慮立法的可行性，也應注意和信訪條例、行政復議、行政訴訟等立案范圍相區分，不能影響司法之權威，也不能侵犯其他行政機關之權限。為此，現行人民建議征集，應集中于行政機關征集，而避免轉向人民代表大會或其常委會，這主要因為人大有自己的代表書面建議等一系列制度。從長遠來看，中央統一立法應將人民建議主要推向人民代表大會和行政機關兩個方面，前者是民意機關，是利益匯集和交流的地方；后者作為行政部門具有專業化，掌握重大的決策權，都應該是與人民群眾保持密切聯系的關系。根據前文定義，只要事關政策、規章或其他規范性文件的形成、制定、變更、通過的，建議人都可提出建議。這里特別排除了涉及行政復議或訴訟的受理范圍而提出的建議，這類事件應通過現有法律救濟途徑獲得解決；若現有的法律途徑無法解決，則是否可包括在建議內，還有待討論。

三是受理機關。受理機關可規定為所屬行政機關，未來若有相關法律出臺，可考慮將“各級人大常委會”納入，從而保障該制度的全面健康運作。但就目前而言，有些地方的建議征集放到了信訪辦，這不僅加重了信訪辦的工作負擔，也不利于建議制度的健康發展。有的地方設立了人民建議征集辦公室。筆者建議，可以本著精簡、統一、充實、效能的原則對信訪辦、法制辦等部分人員進行重新組合，使其成為人民建議的專門機構人員。對于受理機關規范，要明確其前者負有登記和公開義務，前者只負有向所屬機關登記報備的責任，后者在官方網站上公布自然人、法人、建議書等專用表格、申請書等等。立法應明確規定，建議人提交書面材料后，應在七日內將建議書之內容通知所屬機關指定之專責單位或人員予以登記。此規定是為了促使資料之完整，以利于交互查證。若不宜受理的，應說明理由，并告知建議人救濟途徑。

四是處理程序。人民建議如何處理，過去程序過于簡單，也無有效的答復。國務院的《全面推進依法行政實施綱要》第十二條規定：“完善行政決策程序。除依法應當保密的外，決策事項、依據和結果要公開，公眾有權查閱。涉及全國或者地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。”包括我國的地方立法中也采取了聽證會等形式。

由此，我們的人民建議處理程序，應借鑒相關的成熟經驗。對于涉及國家利益、公共利益等事項者，應優先處理。受理后，應交付專門機構審議，作出對建議事項的處理決定；并向建議人通知處理結果。對程序的具體規定而言，應著重解決好答復期限和審查方式兩個問題。為了使建議盡快獲得解決，建議將答復期限規定為“自受理建議之日起30日內”。也有些地方規定為60日，并且建立了一文一復的方式。此外，還可規定：受理機關對重大建議事項的建議人進行約談、舉行座談會、聽證會，建議人與建議事項關系人應到會進行辯論等事項。處理后，行政機關應建立檔案，并定期將人民建議數量和涉及問題性質、類別及處理結果等，加以檢討分析，提出改進建議，供機關首長及有關單位參閱。

法律責任。法律責任的設立，是為了保證人民建議的有效行使。為此，應就該問題設立必要的責任條款，當然很多地方立法都明確規定了行政獎勵的辦法，這也是一個激勵的方向。在未來立法中，法律責任應主要規范兩個方面：第一，行政機關的不作為情況，如行政機關不受理、不答復、應開聽證會而不開等；第二，應防止腐敗，防止建議人賄賂或以不正當手段影響處理意見、暗箱操作等，這些具體規定受理機關及建議人雙方違反法律規定所應承擔的各種法律責任，還需認真論證及思考。此外，對于處理意見不服者，可向上級機關申訴，上級機關應視處理內容，依權責予以處理；或指示處理原則后函轉原機關處理，并由原機關將處理情形以書面形式陳報該上級機關。

結語

在現代民主社會，建立人民建議征集制度可以保障公眾表達利益訴求，對遏制腐敗起著舉足輕重的作用，有利于建立起法治政府、陽光政府。人民建議的制度化法治化，會有效杜絕私益侵犯公益、削弱政府權威的情況出現，它會使我們的公共決策更加科學和民主，會使我們的民眾通過參與表達利益訴求，進一步在社會中傳遞正能量。民眾也能夠在建議或意見的吸納和愿望的滿足中切實地體驗、感悟到民主。

（作者為新疆醫科大學人文社科部教授）

責編/張蕾