治理的關鍵是多元開放

中共十八屆三中全會提出“治理”概念，讓人眼前一亮。這是政治理念的一次創新提升。

這個詞出現在十八屆三中全會公報關于全面深化改革的目標的論述中：“全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”

在黨政重要文件中，“國家治理體系”、“治理能力”這兩個詞是第一次出現。不過，學術界對此問題的研究，已有一些年頭。美國學者較早地系統地發展了治理這個概念，時間約在上個世紀七八十年代，這是對西方此前形成、而當時陷入危機的“大政府”的反思。

治理是針對另外兩個概念提出的：統治和政府。統治帶有明顯的政治傾向性，治理則是中性的，它強調國家權力是屬于所有人的，因而是公共的。國家權力的運用旨在增進所有國民的利益，而不是以權力轉移利益。

治理也經常與政府相對而言。政府的英文詞是government，治理的英文詞是governance。兩者密切相關，而含義大為不同。大政府時代的基本特點就是政府壟斷社會管理權，政府就是社會秩序形成和維護的單一中心。這是單一中心的國家管理模式。

治理的基本特征則是多中心。在治理理念中，治理的主體有兩大類：政府和社會。政府在治理結構中仍居于重要地位，但不是唯一的，社會進入治理結構。所謂社會，就是國民在政府之外成立、運作的各種類型的社會組織，包括商業的、非商業的，全國的、地域的等等。在國民生活的不同領域、不同層次、不同地域，這些組織生產和分配或多或少的公共品，從而發揮著或大或小的治理作用。這樣的社會治理是多中心的，無數組織同時具有權威，盡管政府的權威仍是最大的。

顯然，“國家治理體系”， 必定同時包括政府和社會。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》專門列出一章“創新社會治理體制”，指出要“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。”此前的用詞，一直是創新社會“管理”，管理的主體通常是政府。社會治理則包括社會自我治理之內涵，社會組織在政治觀念中獲得了比較充分的正當性。

也就是說，國家治理體系的概念，正在重塑政府與社會的關系。這些年來，在中國，社會組織的發展遭遇嚴重制度障礙。國家治理體系概念則要求政府接納社會組織，在這一體系中，社會組織與政府同時發揮作用，形成分工、合作關系。它意味著，政府必須打破自己樹立起來的制度和精神障礙，具有包容社會的胸懷，準備與社會合作、互動。

而這正是源遠流長的中國治理之道的核心所在。中國的最大特點是超大規模，中國文明與政治共同體從一開始就是超大規模的，在這樣的超大規模政治體中維護健全秩序的唯一有效模式是社會與政府分工、合作的多中心治理。基層的社會組織分散地承擔大量治理功能，由此，政府可以低成本運作。事實證明，政府單一中心的統治、管理模式，是無法在超大規模共同體中正常運作的。現在的理念，則是重新接續這一傳統。在中國語境中，提出“國家治理體系”還有另外一個用意。這里的主體是“國家”，在一定程度上，這也是重新厘定執政黨、政府和社會關系的一次努力。決定指出“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。執政黨、政府、社會均被統合于國家治理體系中，各自承擔自己的職能，發揮自己的作用，最終的目標是國家的秩序穩定，國民的幸福。

（作者為北京航空航天大學人文與社會科學高等研究院教授）

責編/劉建 美編/李祥峰