三中全會后國企改革的三個層面

三中全會的“有關表述”為國有企業下一步的改革確立了方向。

必須探索效率更高的控制力實現方式

從國有經濟層面，深化改革的重點在于：要在堅持“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”的前提下，按照“服務于國家戰略目標”和“關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”優化國有經濟布局。

首先，要正確理解公有制。十五大提出，“公有制”不僅包括國有經濟和集體經濟，也包括“混合所有制”經濟中的國有成分和集體成分；“公有制為主體”是生產關系同生產力、上層建筑同經濟基礎相適應的要求，“主體”并不是指公有制經濟的數量優勢，而是在重要行業和關鍵領域上的控制力和影響力。這一判斷，今天仍然是適用的。其次，“國有經濟起主導作用”，也主要體現在國有經濟的活力、控制力、影響力上。所以，無論是整個公有制經濟還是國有經濟，深化改革的核心都在于進一步明確：哪些是“重要行業和關鍵領域”？如何理解“控制力”？

對此問題，我們必須明確兩個要點：第一，“重要行業和關鍵領域”中的一部分可能是“長期”重要和關鍵的，一部分可能是“階段性”重要和關鍵的。十八屆三中全會提出了“五個方面”，即：提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。個人認為，從長期看，國有經濟主要應定位在提供廣義的“公共品”上，主要包括：國家安全、重大公共服務等。除此之外的其他非“國計民生”的重要領域即一般產業領域，國有經濟需要逐步收縮戰線。第二，“控制力”有不同的實現方式，有一個合理的限度，并不是“全部”。即使對于公有制經濟、國有經濟必須“為主體”和“起主導作用”的重要行業和關鍵領域，也必須探索效率更高的控制力實現方式。因此，下一步深化國有經濟改革關鍵在于根據新的定位進一步優化國有經濟布局，按照“有所為、有所不為”的原則實現“有進有退”。我們既需要強大的國有經濟，更需要強大的國民經濟，這才是真正堅持“兩個毫不動搖”。

國有企業除了交稅，還要分紅給它的股東——政府

從國有資本層面，深化改革的重點在于：一是按照“混合所有制”模式進一步推進產權制度改革；二是進一步完善國有資本管理體制和運營機制。

關于“混合所有制”，并不是這次全會上第一次提出的，但十八屆三中全會從更高的層次對“混合所有制”進行了表述，認為“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式”，要“允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟”。當前，按照“混合所有制”模式推進產權制度改革，關鍵在于以下三點：一是繼續推進國有企業特別是大中型企業的公司制改革，實現國有企業的投資主體和產權多元化。個人認為，除了極少數真正關系到國家安全的那些行業，我們可以保留國有獨資或國有全資之外，大多數可以適度降低國有股份的平均比例，這樣既可以加強國有資本的杠桿效應，吸收更多的社會資本，同時又能改善治理結構，進而提高國有資本配置的效率。二是發揮國有資本的引導作用和杠桿效應，如“國有資本投資項目允許非國有資本參股”，國有資本可以和非國有資本共同設立投資基金、項目公司，既增強國有資本的流動性，提高運營效率，也為非國有資本提供了更多的投資機會；三是要讓國有企業和非國有企業平等競爭，在產權制度、市場準入、政府監管等方面一視同仁。

關于進一步完善國有資本管理體制和運營機制，我認為，主要有以下三個方面：一是按照“國家所有權”體系，進一步理順政企關系，理順所有者職能和公共管理職能。2003年國資委成立后在很大程度上解決了多頭管理、“九龍治水”的問題，但目前的國有資產管理體制并不完善。如從管理范圍看，金融國資、文化國資目前仍然是由不同部門管理，下一步是形成統一的國資管理體系，還是沿用現有的分類管理模式，需要進一步研究和探討。

二是進一步探索國有資本的管理和運營模式，讓國有資本有真正的權利人主體。此前，國資委實際上也探索成立了“國信公司”、“誠通公司”等資產運營公司，但由于多種原因，作用沒有得到充分發揮。所以，這次三中全會再次強調要“組建若干國有資本運營公司”和“支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”，但也要科學規劃，總體設計，不能搞“一刀切”，更不能“一窩蜂”。

三是實行分類管理、分類考核、分類改革。如果將現有的國有企業分為具有政策性、公益性的企業和完全競爭性領域的企業的話，下一步從國有資本管理體制改革的角度，要繼續加強對前者的投入和支持，而后者則必須按照資源、市場、服務充分競爭的原則與非國有企業公平競爭。此外，對不同性質的壟斷行業也要采取不同的改革辦法，行政性壟斷必須堅決打破，自然壟斷行業要實行以“政企分開、政資分開、特許經營、政府監管”為主要內容的改革。

四是加強國有資本經營收益管理。國有企業除了交稅，還要分紅給它的股東——政府。現在90%的國企都已經納入這個范圍，平均分紅率在12%左右，當然這比世界上其他國家國有企業20%～50%的分紅率還要低很多。下一步首先要將國有資本經營收益范圍擴大，比如文化企業、金融企業等；其次要提高國有資本收益上繳公共財政比例，三中全會已經明確到2020年提到百分之三十；第三要實現全面共享，而不是現在絕大多數收益又再次回到國有企業；要通過公共財政，把國有企業收益更多運用于公共事業，特別是“用于保障和改善民生”。

國有企業建立現代企業制度，不少問題都與相關黨政部門有關

從國有企業層面，深化改革的重點在于：繼續推進現代企業制度建設。十八屆三中全會強調“推動國有企業完善現代企業制度”，由此可見，國有企業改革必須把宏觀層面的“管資本”改革和微觀層面的“管企業”改革結合起來。

國有企業建立現代企業制度，首先是“健全協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構”。當然，建立現代企業制度也不僅僅是企業層面的問題，不少都與相關黨政部門有關，包括選人用人機制、薪酬體系、考核評價機制等。在國企高管的選聘方面，我們現在更多采用的是黨管干部和市場機制相結合，兼有組織部門的考察和市場機制的考評，這是一種特殊的制度安排。不同于通過獵頭公司在市場上尋找職業經理人，我國國有企業的高管具有雙重身份，既是企業的經營者，又是某一層次的領導干部。這是一把雙刃劍，好處和壞處都有。好處是他們作為領導干部有更強的責任心，更高的職業標準。但是，不好的地方是這兩種制度如何很好地結合起來，確實需要不斷地完善。干部選聘中也有“旋轉門”的問題，就是政府官員和企業高管之間的角色互換，把做企業的經驗帶到政府部門，把政府管理的經驗帶到企業，這也是有利有弊。十八屆三中全會提出，“要合理增加市場化選聘比例，合理確定并嚴格規范國有企業管理人員薪酬水平、職務待遇、職務消費、業務消費”，為下一步推進現代企業制度建設指出了方向。

總之，十八屆三中全會關于國有經濟、國有資本、國有企業的不少表述都有新的突破、新的任務，為下一步國有經濟布局的戰略性調整、國有資本管理體制和運營機制的完善、國有企業建立和完善現代企業制度指明了方向。

（作者為國務院發展研究中心企業研究所所長）

責編/馬靜 美編/李祥峰