三中全會城鄉關系新論斷新突破

新型城鎮化如何破題？城鄉一體化如何真正實現？土地制度改革怎么推進？《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已正式公布，有諸多相關點。主要包括：

四位一體的“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”確定了城鄉一體化建設的新方向

此次十八屆三中全會，在總結過去發展經驗的基礎上，提出城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙，必須建立新機制，形成“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。從單純關注“以工補農、以城帶鄉”，到“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”；從“以工補農”到“以工促農”，“工農互惠”，把工農放在更平等的地位上來看，城鄉關系從“以城帶鄉”到“城鄉一體”，更完成地表述了城鄉關系。

四位一體的“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”確定了城鄉一體化建設的新方向。以工促農，就是讓工業促進農業發展，為農業提供更多的資源和技術，帶動農業更好更快的發展。以城帶鄉，應該是讓更多的農民進城，帶動農村的發展。工農互惠，就是農業的發展與升級換代，同樣也能讓工業帶來更大的發展，他們的關系是互惠的，并不是單一的工補農問題。城鄉一體， 是糾正過分地發展城市導致的鄉村衰敗，城鄉其實是連在一起的，要把二者放在一起來配置資源，不存在消滅鄉村建設城市問題。要實現城鄉共同發展，共同繁榮。

“破除城鄉二元結構”需要中央和地方加大對“三農”的財政投入，推動農村綜合改革，將城鄉作為一個有機的發展整體進行規劃和整治，大力開展農村基礎設施建設，將公共服務向著城鄉均等化的目標發展，農民的收入不斷增加，生活質量不斷改善，城鄉一體化建設逐步展開。

剝離戶籍掛鉤政策，這是農民工融入城市的基礎制度

讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，首先必須改變二元戶籍制度，讓進城農民享受平等的公共品服務。破除城鄉二元結構，讓農民平等參與現代化進程意義重大。未來應該采取各種措施，加快農民工融入城市。應盡快實行居住證制度，剝離戶籍掛鉤政策，這是農民工融入城市的基礎制度。 雖然戶籍制度的作用在弱化，然而由于就業、社會保險、醫療保障、子女教育、社會福利、住房保障等與戶籍緊緊捆綁在一起，讓沒有城市戶口的農民工在享受公民權利上遭遇了排斥性，戶籍不僅增加了農民工在城市生存和發展的成本，同時也因其所內含的不平等因素使得進城農民工難以融入城市社會，甚至帶來市民化的中斷。尤其是大都市，北京、上海、深圳、廣州每個城市都有上千萬的農民工，因此這些地方，戶籍制度的改革相對比較困難，但完全可以實行居住證制度，使那些有穩定工作與收入的農民工，盡快縮小與戶籍人口的公共服務差距。

其二是應把農民工納入城鎮保障房體系。如果農民工要真正融入城市，一定要有居住場所。而目前農民工在城鎮有房比率不到1%， 60%自己租賃，49.8%的農民工住在集體宿舍。農民工由于收入低，租住城中村等“臟、亂、差”地方。如果不解決農民工在城里住房問題，農民工在城市難有安身之所，城鎮化就成為一句空話。

此外，應把農民工子女納入城鎮教育體系。1億多農民工，4500多萬留守兒童。如果不解決留守兒童問題，農民工也難以融入城市。再者，應解決農民工的醫療社保服務問題。新農合如何讓農民工在城鎮看病是一個大問題，應該讓農民工享受到城市居民同等的醫療衛生公共服務。

建立城鄉統一的建設用地市場，還需要實質性政策來推動

城鄉一體化建設需要有配套的土地制度改革，實現農村、城市土地“同地、同權、同利”，應該建立類似的土地交易機制，使農民分享城市化過程中的土地增值收益，使進城農民獲得創業資本，這樣的城鄉一體化建設才是可持續的，才能夠促進農民收入的不斷增長和生活水平的不斷提高。

建立城鄉統一的建設用地市場其實已提了數年，尤其是上屆三中全會，對土地政策邁出的步子很大，如給予農民長久的承包土地權等。時光已過去五年，目前的確權頒證工作還沒有完全解決，最新的一號文件相關部門給出的時間是五年，可見這個工作在實際執行過程中面臨的難度之大。如何真正落實建立城鄉統一的建設用地市場，還需要更多的實質性政策來推動。有關農村非農建設用地能否真正做到同地同權同利，雖然各地已進行了諸多試點，但如果沒有全國性的綱領性文件，城鄉Nx7ikXiy1FFnNvMXVDZfW8eK62WhlsTRK1M13pcXpb8=統一還會繼續爭論下去。

目前我國數量龐大的農村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。由于各種嚴格的限制，農民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產性收入。但現實情況卻是農村集體建設用地隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉權利缺乏可靠保障。如何打破堅冰，讓農民在工業化與城鎮化過程中也能夠真正受益，需要進一步改革。

賦予農民集體土地的處置權、抵押權和轉讓權

目前官方界定的農民財產權利主要包括農民的土地承包權、宅基地使用權、集體資產受益權。遺憾的是，目前農民的這個財產權利受到各種約束，真正給農民帶來的收益很小。比如以農村建設用地來看，我國所有城鎮建設用地是2.5億畝，給城鎮居民帶來巨大的財產收益，農村的非農建設用地其實也有2.5億，但給農民帶來的收益極少。農民目前的整體收入中，來自財產權利的收入不足3%。由于各種制度障礙，農村巨大的土地資產，目前基本上處于沉睡狀態，給農民帶來的財產性收入很低，這和農民擁有的巨量財產其實是不相適應的。

三中全會決定提出要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制機制。這個內容也是此次決定三農方面最大的亮點。農民在農村的房子讓老鼠住，自己在城里打工卻只能住老鼠窩。農民的宅基地、承包地不能進行抵押貸款，城市資金進入不了農村，農村只能陷入衰落之中。

賦予農民更多的財產權利，就應該打破目前的各種障礙，讓農民的財產真正為農民帶來收益。農民擁有的最大的資產是土地，通過確權頒證，應該允許農民進行抵押貸款，進行出租轉讓。應該逐步縮小征地范圍與面積，允許農民帶地邁向工業化與城鎮化。

破除單向的抽水機體系，引導城鄉要素的平等雙向交流

城鄉二元結構是目前制約我國城鄉發展一體化的主要障礙，也是我國城鄉差距愈拉愈大的主因，這種制度不但使城鄉生產要素交換不平等，而且形成一個巨大的抽水機系統，單向地把農村生產要素抽向城市：農村大量的資金通過郵政儲蓄及設在農村的金融機構網點輸向城市，而農村居民因為主要財產承包地與宅基地難以進行抵押從而很難得到金融貸款；農村每年大量的土地被低價征收用于工業與城市建設，而給予農民的補償卻極低。目前巨大的城鄉公共品服務“勢差”更加劇農村寶貴的人力、物力、財力大量單向地流入到城市。農村失血比造血多，長此以往，只能造成城市畸形繁榮，農村陷入衰落。必須在制度上進行探索，讓城鄉要素平等交換，城鄉互動，實現城鄉雙重循環反復的鏈接，讓城里的人力、物力、財力也能夠向鄉村轉移，從而真正地實現城鄉一體化夢想。

（作者為中國人民大學農業與農村發展學院教授）

責編/馬靜 美編/李祥峰