中國特色生態文明新模式

關于生態文明制度建設

《決定》摘錄：

健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。

對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。

堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。

我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關，原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位，所有權人權益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產管理體制的要求?？偟乃悸肥前凑账姓吆凸芾碚叻珠_和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。

——習近平：關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明

十八屆三中全會關于生態文明制度建設的闡述，有三大亮點值得關注。

推進生態文明的制度體系建設，是基于東方智慧治理工業文明病的新思維和新突破

從十八大提出的將生態文明建設融入到經濟、政治、文化與社會的全過程的“五位一體的戰略”，到十八屆三中全會提出基于源頭治理、制度治理、系統治理的新思路，都充分表明了，我國在解決能源與環境危機的理念和思路上，不是就環境治理環境、頭疼治頭、腳痛治腳的西醫治理思路，而是基于源頭治本、系統辯證的中醫思路。

西方發達國家在治理能源和環境問題上，走的是一條就環境治理環境的局部治理和污染輸出的外部治理之路。這種治理模式，中國無法學，而且地球承載力也無法允許中國走西方式外部治理之路。在這樣的背景下，從十六大提出綠色發展戰略以來，中國就走了一條不同于西方的治理之路。中國在處理能源與環境危機治理上，從十七大提出基于兩性社會的生態文明建設戰略、到十八大提出五位一體的生態文明建設戰略，一直到三中全會提出生態文明建設系統制度的治理戰略，都是按照從系統解決、內生治理的思路進行?？梢哉f，這條中國式的治理之路，就是基于東方智慧的系統內生的治理之路。

自然資源資產產權制度改革，將會使中國走動力內生的生態文明建設新模式，實現新突破，探索新路徑

將市場機制導入生態文明建設，解決生態文明建設遇到的能源環境危機，這是黨的十八屆三中全會的一個新亮點。

可以說自然資源資產產權制度改革是一項具有“革命性的”改革。 自然資源產權改革將會催生出一個全新的經濟形態，這就是生態經濟、綠色和低碳經濟的新發展。

首先，自然資源產權改革，將會帶來新財富效應。自然資源產權制度的改革，將會改變傳統財富定義。納入市場定價的生態自然資源將成為稀缺財富受到社會重視、將會被納入國民財富的管理體系進行管理。在現有市場定價機制下，由于有些自然資源未能進行充分合理定價，導致了一些不計成本的濫用和過度開采，如許多礦產資源、水資源等。有一些生態資源壓根就沒有納入市場定價，如空氣、良好生態環境等，結果使這種免費產品在無約束使用，造成了經濟社會無法承受的代價，導致了社會出現了負財富效應。目前北京的霧霾天，就典型地說明，從單純GDP看，北京很富有，但從生態財富看，北京已經出現了環境的負財富問題。而自然資源產權改革，在理論和邏輯上，可以為解決這個問題找到新出路?？梢酝ㄟ^自然資源產權的改革，使免費使用的自然資源變成有價值的資源，變成誰使用、誰付費的資源。

其次，自然資源產權改革，會推動以自然資本增值為基礎的綠色經濟的發展。生態自然資源產權改革，不僅可以使沒有價值的自然資源成為有償使用的資源，還可以使有價值的自然資源發揮資本的作用，實現生態財富的增值。如目前正在升溫的有機農業、生態旅游、鄉村休閑旅游，以風能、太陽能、地熱能為資源的新能源產業等，都是建立在以自然資本增值基礎上的生態產業。自然資源產權的改革，將會從制度和機制上推動這些生態產業發展。

再次，自然資源產權改革，將會推動生態補償市場、低碳交易市場的發展。根據自然資源不同特性，進行不同類型的自然資源產權明晰和確權的改革，將會為不同主體之間進行生態補償、生態產品交易、碳排放交易創造條件。三中全會的《決定》提出“要加快自然資源及其產品價格改革”，“完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。發展環保市場”。這些制度建立，都需要在自然資源產權改革基礎上進行。所以，三中全會《決定》提出所要實現的一系列制度中，自然資源資產產權制度改革是最基礎性、也是難度最大的改革。

總之，自然資源資產產權改革是一個催發生態經濟、生態市場，以及市場化管理環境的具有革命性、挑戰性、創新性的改革。要使這樣的改革系統深入下去了，需要理論創新、也需要制度設計、立法等一系列的創新跟進。

全覆蓋的生態保護制度系統，將是一個體系嚴密、要求嚴格、高效化的管理體制

正如市場機制在某些領域也會失靈，不可能是萬能的一樣，中國自然生態保護，也不可能全部依靠市場機制來解決。特別是生態自然資源具有的天然的不可分割性、不可獨占性的特性，決定生態文明建設中的環境保護，既需要最大限度利用市場價值，還需要把不能納入市場機制部分，通過政府和民間社會的力量來進行。還需要加大政府對生態環境保護重點戰略領域、宏觀領域的治理。為了解決整個問題，三中全會《決定》推出了一個值得我們期待的嚴格而系統、具有全覆蓋性、全流程監控管理的中國生態環境保護管理體制。這個全新的管理體制，由三個系統構成：

第一個系統，覆蓋全國土的劃定生態保護紅線體系。《決定》明確提出要基于主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，以劃定生態保護紅線為工具，對中國全國土進行統一規劃與控制性管理。

第二個系統，覆蓋所有官員的生態責任追究、生態績效考核制度。解決這個問題主要通過兩項制度來實施，一是健全國家自然資源資產管理體制，把自然資源管理納入政府管理系統和績效考核系統。二是探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。

第三個系統，是覆蓋全空間和全流程的生態環境監管系統。這個系統保護由三個方面構成：一是在政府監管上，建立獨立進行環境監管和行政執法的管理體制，解決環境執法力度不足、不嚴的難題。二是在環境監控管理空間，建立環境空間全覆蓋的監控管理體系。三中全會《決定》明確提出要建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。健全國有林區經營管理體制，完善集體林權制度改革。三是在充分發揮社會參與環境保護上，及時公布環境信息，健全舉報制度，讓社會群眾參與到環境監控與保護中。

（作者為國家行政學院生態文明研究中心主任、教授）

責編/馬靜 美編/石玉